Отчет Всемирной комиссии по плотинам

Обзор. Ноябрь 2000 г. // www.dams.org/report/wcd_ru.htm Ниже приводятся краткая информация и фрагменты из отчета Всемирной комиссии по плотинам (ВКП), который может представить определенный интерес для специалистов. Внесенные нами изменения носят лишь редакционный характер. В 1997 г., при поддержке ВБ и IUCN - Всемирного союза охраны природы (ВСОП), в Гланде (Швейцария) был проведен семинар для обсуждения противоречивых вопросов, связанных с большими плотинами, одним из результатов которого явилось предложение объединить усилия всех ЗИС для учреждения ВКП для решения задач: - анализ роли больших плотин в экономическом и социальном развитии, - оценка альтернативных пути развития водных ресурсов и энергетики, - разработка международных критериев, методических положений и стандартов для планирования, проектирования, оценки, строительства, эксплуатации, мониторинга работы плотин и выведения их из эксплуатации. ВКП начала работу в мае 1998 г., работа ее была независимой, каждый член комиссии работал только в индивидуальном качестве. Комиссия впервые выполнила глубокий глобальный и независимый обзор информации о работе и воздействии больших плотин, а также обзор альтернативных вариантов развития водных и энергетических ресурсов. Заключительный отчет ВКП был опубликован в ноябре 2000 г. (1). Введение Строительство плотин рассматривалось как важное средство обеспечения потребностей в воде и энергии и как долгосрочное стратегическое капиталовложение, способное приносить многосторонние выгоды. Тем не менее, за последние 50 лет выявились многие особенности функционирования плотин и их влияния на общество и окружающую среду. Сторонники строительства плотин указывают на возможности удовлетворения потребностей социального и экономического развития, таких как ирригация, электрификация, предотвращение наводнений и водоснабжение. Их оппоненты подчеркивают отрицательные стороны, такие как, увеличение долгового бремени, перерасход средств, переселение и обнищание людей, деградация экосистем и рыбных ресурсов, а также неравноценное распределение затрат и выгод. ВКП пришла к выводу, что целью любого проекта должно быть устойчивое улучшение благосостояния людей. Если строительство большой плотины является наилучшим способом достижения этой цели, то его нужно поддержать. В тех случаях когда наилучшие результаты обеспечиваются альтернативными вариантами, их нужно предпочесть строительству крупной плотины. Комиссия пришла к убеждению, что более не может быть никаких оправданных сомнений по следующим ключевым моментам: - плотины внесли большой вклад в общественное развитие и принесли весьма существенные выгоды, - во многих случаях для получения этих выгод была заплачена высокая цена, - недостаточно справедливое распределение выгод поставило под сомнение эффективность многих плотин как средства удовлетворения потребностей развития. По определению Международной Комиссии по Большим Плотинам (МКБП / ICOLD), большой плотиной считается плотина высотой 15 или более метров. В отчете прогнозируется возрастающая конкурентная борьба за воду в будущем. Конкуренция будет возрастать между тремя основными потребителями воды в мире: - сельским хозяйством (67 %), - промышленностью (19 %), - городским коммунальным хозяйством и бытовыми нуждами (9 %). Прогноз предполагает, что к 2025 г. только для орошения может понадобиться на 15-20 % больше воды, чем сейчас, и 3.5 млрд. человек будет жить в странах с ограниченным водоснабжением. В 1930-1970 гг. возведение больших плотин являлось почти синонимом общественного развития и экономического прогресса. Эта тенденция достигла апогея в 1970 гг., когда в мире в среднем вводились в эксплуатацию 2-3 новых плотины в день. Производство гидроэнергии, орошение, водоснабжение и предотвращение наводнений рассматривались как достаточные обоснования для существенных капиталовложений в строительство плотин. Упоминались также и другие преимущества… Две диаметрально противоположные позиции в дискуссии о плотинах иллюстрируют существующий разброс взглядов на оценку их роли в прошлом: - первая подчеркивает существенную разницу между обещанными выгодами от строительства плотины и фактическими результатами, - вторая концентрирует внимание на проблеме освоения водных и энергетических ресурсов в контексте экономического и социального развития наций. В настоящее время вопрос о строительстве крупной плотины редко остается в пределах региональных или национальных границ. Дискуссия вышла за рамки регионального процесса оценки затрат и выгод, и плотины оказались в фокусе общемирового обсуждения направлений и стратегий общественного развития. (2). Основные результаты Обзора работы больших плотин, проведенного МКБП. Детальные проекты МКБП охватили 8 больших плотин в разных регионах мира в бассейнах рек – 1. плотины «Аслантас», река Сейхан (Турция), 2. «Гломма-Лааген» (Норвегия), 3. «Гранд Кули», река Колумбия (США/Канада), 4. «Кариба», река Замбези (Замбия/Зимбабве), 5. «Пак Мун», река Мун-Меконг (Таиланд), 6. «Тарбела», река Индус (Пакистан), 7. «Тукуруи», река Токантинс (Бразилия), «Гарип и Вандерклуф», река Оранжевая (Южно-Африканская Республика). (2.1). Исследования МКБП показали, что степень достижения целей изначально поставленных перед гидротехническими проектами сильно варьирует от проекта к проекту, и что в большинстве случаев экономические и технические цели не были достигнуты. Тем не менее, положительные эффекты оказались весьма значительными. Анализ позволил придти к следующим выводам: - плотины, предназначенные для орошения, как правило, не дали ожидаемых материальных результатов, не возместили затраты с экономической точки зрения, - плотины, построенные для целей муниципального и промышленного водоснабжения, как правило, не достигают поставленных целей, - плотины для производства электроэнергии обычно дают ожидаемые результаты…, - большие плотины для защиты от наводнений, как правило, выполняют свою функцию, но в ряде случаев привели к большей уязвимости от наводнений, - большие плотины многоцелевого назначения тоже дают результаты ниже ожидаемых. Подтвердилось, что - для обеспечения безопасности плотин будет требоваться все больше внимания и инвестиций, по мере того как плотины стареют, стоимость их содержания возрастает. (2.2). Экосистемы и большие плотины Как следует из данных МКБП, строительство больших плотин приводит к: - уничтожению лесов и среды обитания животных, сокращению числа биологических видов и деградации водосборов верховий рек, - утрате разнообразия видов водного мира, возможностей рыболовства в верховьях и низовьях рек, а также деградации пойменных долин, болот и др. водных экосистем, - совокупному воздействию каскадов водохранилищ на качество воды, естественный гидрологический режим и состав биологических видов. Комиссия установила, что на всех обследованных водохранилищах происходит образование газов, вызывающих парниковый эффект. (2.3). Анализ прошлой практики планирования и проектирования больших плотин выявил ряд ограничений и пробелов в использовавшихся методах: - часто процесс планирования больших плотин не был открытым и представительным, - рассматривавшиеся альтернативы были ограниченными и в основном относились к техническим аспектам с минимальным применением экономического анализа, - участие пострадавших слоев населения и проведение оценки воздействия на окружающую среду и общество проводились на поздних стадиях процесса проектирования и в весьма ограниченном масштабе, - весьма пассивный мониторинг после завершения строительства препятствовал извлечению уроков и изучению опыта. Эти проблемы приводят к тому, что как только предлагаемый проект плотины проходит стадию ТЭО, вызвав интерес со стороны правительства, внешних инвесторов и политиков, процесс реализации проекта преобладает над дальнейшими оценками его эффективности. В результате, многие плотины были построены без всесторонней оценки технических, финансовых, экономических, а тем более – социальных и природоохранных факторов, и критериев, применимых к сегодняшней ситуации. (2.4). Конфликты вокруг больших плотин возникают также из-за того, что сторонники их строительства и финансовые компании не выполняют принятых обязательств, не соблюдают установленных законом норм и правил внутреннего регулирования. В ряде случаев коррупция, сопровождающая строительство больших плотин как крупномасштабных инфраструктурных проектов, еще более затрудняет процесс принятия решений, планирования и строительства. Хотя произошли существенные улучшения в политических и юридических требованиях и методических указаниях для оценки проектов развития, особенно в 1990гг., создается впечатление, что все идет по-прежнему, когда дело доходит до фактического планирования и принятия решений. Более того, когда возникают существенные разногласия между сторонниками строительства плотины и людьми, которые могут пострадать от этого, попытки изменить решения или планы часто вынуждены предприниматься в рамках юридических или других способов за пределами нормального процесса планирования. Консультации, проведенные Комиссией, подтвердили, что прошлые конфликты остались неразрешенными по ряду причин, включая недостаточный опыт подачи апелляций, использования механизмов разрешения споров и обращения за помощью. МКБП приводит также позитивные примеры, которые дают ей повод для оптимизма и говорят о том, что препятствия преодолимы и проблем можно избежать. Примеры разрешения конфликтов указывают на то, что на самом деле можно и нужно: - повысить эффективность существующих больших плотин, - избегать и уменьшать воздействие больших плотин на экосистемы, - провести многокритериальный анализ вариантов и потребностей развития, - обеспечить улучшение положения переселенных лиц, - урегулировать прошлые несправедливые решения и превратить лиц, пострадавших в результате внедрения проекта, в лиц, получающих от этого выгоду, - проводить регулярный мониторинг и периодический анализ, - разработать, внедрить и контролировать мероприятия, санкции и механизмы обращения за помощью, особенно в социальном и экологическом планах Рекомендации Комиссии указывают пути улучшения планирования, процесса принятия решений и соблюдения существующих норм для извлечения выгоды из имеющихся вариантов, и выработки экономически эффективных, социально справедливых и благоприятных для окружающей среды решений для удовлетворения будущих потребностей в водных и энергетических ресурсах. (2.5). Дискуссия о плотинах – это дискуссия о значении, целях и путях социального развития. Решение о строительстве плотин или выборе другого варианта должно удовлетворять целому ряду требований, ожиданий, целей и ограничений. Для разрешения связанных с этим споров об эффективности плотин и альтернативных вариантов необходим консенсус по поводу нормативов для выбора этих вариантов и критериев для переговорного процесса и принятия решений. Предлагаемые проекты развития водных и энергетических ресурсов необходимо рассматривать в более широком контексте, который полностью отражает имеющиеся познания о выгодах и последствиях проектов строительства больших плотин и их альтернатив. Необходимо разработать подход, который позволит достичь консенсуса в отношении принятых решений. Это приведет к фундаментальным изменениям в процессе принятия решений. Этот процесс должен включать ясное представление о значимости, целях и задачах развития для всех ЗИС. Для этого МКБП выделила 5 ключевых принципов: - справедливость, - эффективность, - коллегиальное принятие решений, - рациональность, - ответственность. Эти 5 позиций/принципов являются квинтэссенцией опасений, которые отражены в Отчете МКБП. Они также увязываются с общепризнанными международно-правовыми стандартами и принципами, принятыми Декларацией прав человека ООН 1948 г. и других МПА глобального характера (Декларация ООН о праве на развитие 1986 г., на Конференции ООН по охране окружающей среды в 1992 г, Рио-де-Жанейро; и др.). (2.6). Учитывая важность правовых вопросов, а также экологию и потенциальный риск для всех ЗИС, Комиссия предложила разработать метод, основанный на «признании прав» и «оценке рисков», который послужил бы инструментом для будущего регулирования процессов планирования и принятия решений. Выявление правовой сущности любого проекта является важным шагом на пути определения законных требований и прав, которые могут быть затронуты проектом или его альтернативами. Это также является основой для идентификации заинтересованных групп, которые имеют право участвовать в консультационном процессе. Понятие риска привносит новый оттенок в понимание того, как и до какой степени проект может затронуть подобные права. Традиционно понятие риска ограничивается риском строителей или корпоративного инвестора с точки зрения вложенных средств и их ожидаемой окупаемости. Поскольку они идут на риск добровольно, то они имеют возможность определить тот уровень риска, на который готовы пойти. В то же время, гораздо большие группы населения находятся под угрозой «навязанного» риска, который контролируется другими. Обычно такие группы населения не играют особой роли в выработке общей политики в области водных и энергетических ресурсов, в выборе конкретных проектов или их внедрении. Риск, которому они подвергаются, напрямую затрагивает их благосостояние, жизненный уровень и выживание. Проблемы, связанные с рисками, должны быть выявлены, ясно выражены и приняты конкретные меры. Риски должны рассматриваться в контексте более широких групп населения, а не только на уровне правительств или строителей, чтобы охватить не только тех, кого затронет данный проект, но и природную среду. Подход на основе учета прав и рисков создает методическую основу для выявления тех, кто имеет законное право сидеть за столом переговоров и решать, какие вопросы должны стоять на повестке дня. Такой подход выдвигает на передний план метод принятия решений, основанный на переговорном процессе в открытой и откровенной манере. (2.7). Приоритеты для принятия решений Общественное одобрение ключевых решений: - механизмы и процессы принятия решений должны предусматривать участие всех ЗИС в процессе и завершаться общественным одобрением принятых резолюций. - признание прав и оценка рисков как основы для выявления и включения всех участников процесса принятия решений о развитии водных и энергетических ресурсов, - обеспечение доступа к информации, правовой и иной поддержки для всех ЗИС, Общественное одобрение решений достигается путем достижения соглашений в ходе переговорного процесса, на доверительной основе и при участии всех ЗИС. Всесторонняя оценка вариантов: Альтернативы строительству больших плотин часто существуют. Анализ альтернативных вариантов основывается на всесторонней оценке всего спектра стратегических, организационных и технических возможностей. Природоохранные и социальные аспекты должны иметь такое же значение, как экономические. В процессе оценки вариантов первоочередное внимание уделяется эффективности существующих ирригационных и энергетических систем. При принятии решения строить плотину, должны быть учтены природоохранные, социальные принципы на протяжении всех стадий проекта от планирования и строительства и до эксплуатации. Разрешение проблем, связанных с существующими плотинами Существуют возможности оптимизации выгод, приносимых действующими плотинами. Выгоды и влияние плотин могут трансформироваться путем изменения приоритетов в водопользовании, изменениями в землепользовании и др. мерами. Поддержание экологически устойчивого состояния рек и уровень жизни Основными приоритетами при рассмотрении вариантов развития являются избежание негативных воздействий, минимизация вреда, нанесенного состоянию речных систем. Обеспечение экологических попусков, которые обеспечивают основные элементы естественного гидрологического режима, способствует поддержанию экосистем и нормального уровня жизни населения в низовьях рек. На больших плотинах должны быть предусмотрены меры для обеспечения экологических попусков воды. Учет прав населения и распределение выгод Должны быть согласованы юридически контролируемые меры по снижению негативных последствий проекта для населения, которое окажется в зоне негативного воздействия. Эти группы населения также должны иметь выгоды от проекта. Отчетность ответственных сторон за меры по снижению вредных воздействий проекта должна контролироваться юридически на национальном и международном уровнях. Обеспечение соблюдения норм Соблюдение существующих правил, норм и инструкций, соглашений в рамках проекта должно обеспечиваться на всех решающих стадиях проектирования и строительства. Система директив и мер должна использовать поощрительные меры и санкции для обеспечения эффективности выполнения принятых решений. Использование рек в целях мира, развития и безопасности Строительство водохранилищ на трансграничных реках является, как правило, источником напряжения между странами бассейна. Поэтому использование ресурсов и управление ими все больше становится предметом межгосударственных соглашений, направленных на взаимную заинтересованность в региональной кооперации. Это приводит к смещению фокуса от распределения ограниченных ресурсов к совместному использованию рек и связанных с ними выгод. Внешние финансовые организации должны поддерживать переговоры между сопредельными государствами. Национальная водохозяйственная политика должна предусматривать специальное место для соглашений о совместном использовании общих речных бассейнов. Сопредельные государства должны выйти за рамки рассмотрения воды как ресурса, ограниченного и подлежащего распределению, а использовать подход, при котором должны справедливо распределяться не сами водные ресурсы, а выгоды, которые из них можно извлечь. Плотины на пограничных реках не могут строиться в тех случаях, когда сопредельные государства выдвигают возражения, поддерживаемые независимой комиссией. В тех случаях, когда госорган планирует или участвует в строительстве плотины на пограничной реке с нарушением принципа переговоров, внешние финансовые структуры прекращают поддержку таких проектов и программ. Новая структура планирования и принятия решений Рекомендованные МКБП приоритеты находятся в рамках существующей политики и правил на региональном, национальном и международном уровнях. Для воплощения в жизнь этих приоритетных направлений и принципов нужна новая цель для планирования и управления водными и энергетическими ресурсами. Оценка потребностей Анализ альтернатив позволяет выбрать предпочтительный плана развития. Если в ходе этого процесса принимается решение о целесообразности строительство плотины как наиболее предпочтительного варианта развития, предлагаются следующие 3 стадии: - подготовка проекта – проверка наличия соглашений перед тендером, - внедрение проекта – проверка соблюдения нормативов перед сдачей объекта, - эксплуатация – работа с учетом меняющихся условий. (2.8). Много больших плотин в настоящее время находится на разных стадиях планирования и строительства, и ВКБП призывает к подготовке коллегиального обзора текущих проектов, в котором должны быть отражены: - анализ, основанный на признании прав и оценке рисков, - вопросы обеспечения участия уязвимых групп населения в принятии решения, - анализ распределения, кто несет затраты и получает выгоды от проекта, - согласованные меры по смягчению вредных воздействий реализации проекта, - пути исключения значительных и необратимых воздействий на экосистемы, - обеспечение экологических потребностей речных систем и смягчение воздействия на экосистемы речного бассейна, - механизмы обращения за помощью и соблюдения норм и нормативов. Ранее, при принятии решений, недооценивались социальные, природоохранные, управленческие, нормативные аспекты реализации проекта. В этом контексте, МКБП разработала критерии и 26 методических положений. Совместно с существующими механизмами поддержки решений, эти критерии и положения обеспечивают новое направление для устойчивого развития. Применение этих критериев и положения будет способствовать принятию обоснованных и приемлемых решений. (2.9). МКБП считает необходимым довести до сведения правительств, частного сектора, общественных групп, международных организаций и других ЗИС все важнейшие результаты исследований и дискуссий экспертов о больших плотинах. По мнению Комиссии, направления движения ясны, однако одно дело это видеть, а другое – активно выходить за рамки традиционного мышления. Противоречия вокруг строительства плотин были вынесены на уровень мировой дискуссии. Устранение этих противоречий должно способствовать тому, чтобы процесс принятия решений о вариантах развития водных и энергетических ресурсов проходил с так, чтобы голоса и интересы мощных международных авторитетов не заглушили бы голоса тех, кого напрямую затронут эти решения. Комиссия рекомендует, чтобы ее Отчет служил отправной точкой для дискуссий, внутренних обзоров и переоценок, что может стать впоследствии обычной процедурой. МКБП надеется, что все ЗИС: - тщательно изучат и будут активно распространять Отчет, - сделают публичные заявления в поддержку предложенных подходов, - проведут обследование строящихся плотин на основе критериев Комиссии. В Отчет включены конкретные предложения для национальных правительств и министерств, общественных групп, частного сектора, многоцелевых банков развития, международных организаций, академических и ученых кругов и других ЗИС. (2.10). Избранные рекомендации МКБП для участников дискуссий о плотинах: Национальные правительства могут: - потребовать пересмотра существующих процедур и инструкций, касающихся проектов строительства больших плотин, - образовывать независимые комитеты с участием всех ЗИС для разрешения проблем, связанных с построенными плотинами. Общественные группы могут: - контролировать соблюдение положений договоров и содействовать любым недовольным группам населения в разрешении разногласий, - активно содействовать выявлению всех лиц или групп, затронутых проектом строительства плотины, на основе метода прав и рисков. Организации представителей населения, затронутого строительством, могут: - выявлять воздействия на общество и окружающую среду и убеждать соответствующие инстанции принимать эффективные меры для их устранения, - создавать сеть поддержки и партнерства для расширения технических и правовых возможностей оценки потребностей и альтернатив. Агентства двусторонней помощи и многоцелевые банки развития могут: - обеспечить, чтобы любые проекты плотин, для которых одобрено финансирование, прошли согласованный процесс рассмотрения вариантов, - ускорить переход от проектного к секторному финансированию, особенно путем финансовой и технической поддержки проведения эффективной, открытой и репрезентативной оценки потребностей и альтернатив, - выявить проекты прошлого, которые не дали ожидаемых результатов или оставили неразрешенные вопросы. Требует упрочения доверие, необходимое для совместной работы различных секторов и участников. В странах, находящихся на ранних стадиях экономического развития, необходимо поддерживать уверенность в том, что вариант строительства плотины не будет предрешен до того, как будут рассмотрены другие альтернативы. Опыт Комиссии показывает, что консенсус может быть найден, а конкретные потребности и цели могут быть учтены. Все ЗИС должны участвовать в процессе на доверительной основе, если хотим разрешить проблемы, связанные с развитием водных и энергетических ресурсов. Это процесс, затрагивающий многих, но не имеющий конкретных судей. Нужно двигаться вперед вместе, иначе нас ожидает проигрыш. Отчет завершается призывом к действию и обращением ко всем читателям: Мы завершили первый всесторонний мировой аналитический обзор работы плотин и их вклада в социальное развитие. Мы сделали это на основе репрезентативного процесса, который привлек к обсуждению всех участников. Мы считаем, что нам удалось сместить фокус в дискуссии о плотинах в сторону оценки и репрезентативного принятия решений. Метод учета прав и рисков, который мы предлагаем, поставит важность социальных и природоохранных параметров плотин на один уровень с экономическими параметрами.