Бассейн реки Теннеси (США): пример сотрудничества между штатами долины реки

В настоящем обзоре проект развития бассейна реки Теннеси приводится как успешный пример сотрудничества основных ЗИС с конкурирующими интересами, разделенных, к тому же, административными границами между штатами. Пример примечателен и тем, что, как и в случае со строительством плотины Гранд-Кули, принятие решения по проекту развитии долины реки Теннеси и начало его реализации пришлось, на начало 1930-х гг., и проект был реализован по инициативе президента США Ф.Д.Рузвельта. По законодательству США, водные ресурсы находятся в рамках суверенитета штата, поэтому, в определенной степени, вопросы регулирования водных отношений между штатами можно рассматривать как трансграничные. В США существуют две основные системы прав на воду: прибрежные права на востоке и права предшествующего использования на западе. Особая система существует на юго-западе США, представляющая собой гибридных систем права на воду. Федеральный контроль над водными ресурсами установлен в различных сферах (контроль паводков, ирригация, экология, рыболовство и др.). Регулирующая роль федерального правительства во многом стала центральным элементом регионального совместного планирования. В частности, в течение ХХ века были осуществлены попытки использования 7 типов мер, включающих: - договоры между штатами; - договоры между штатами и федеральным центром; - создание межведомственных комитетов; - создание специальных координационных комитетов; - создание бассейновых комиссий; - организация специальные районы внутри штатов; - придание комплексных полномочий отдельным бассейновым администрациям. В начале ХХ века в целом преобладали два подхода - договора между штатами и состязательные судебные процессы. Недостатком данных договоров было допущение, что вододеление может и должно быть постоянным. Однако, по мере появления новых видов водопользования, вододеление по договорам оказалось слишком негибким для управления, так как оно не позволяло выгодно использовать колебания стока в гидрологической системе. Общей проблемой было воздействие деятельности в верховьях на пропорциональное распределение воды для низовьев. Намного позднее, в 1980-х гг. национальное экономическое развитие было определено главной целью, причем окружающая среда рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. С началом 1990-х гг. необходимость новых видов сотрудничества межу штатами существенно возрастает. Использование исключительно судебных процессов оказалось слишком дорогим и негибким методом. В частности и в этом контексте, Верховный суд США отметил важность совместного планирования использования водных ресурсов и обмена информацией как важного условия принятия судебного решения. Долина реки Теннеси в начале XX века была одним из наиболее отсталых районов США, промышленность была развита крайне слабо, наводнения приносили большие убытки. В целях освоения природных ресурсов и развития промышленности речного бассейна федеральным правительством было начато гидротехническое строительство на реке Теннеси. Строительство плотины Уилсон на реке было начато в годы Первой мировой войны и было вызвано необходимостью в азотных соединениях для производства взрывчатых веществ, для чего нужно было много электроэнергии. После окончания Первой мировой войны эта необходимость отпала, и строительство было заморожено, так как первоначальными планами не предусматривалось производство азотных удобрений. Противниками продолжения строительства федеральным правительством были частные энергетические компании, опасавшиеся конкуренции со стороны будущих государственных ГЭС и химические компании, боявшиеся конкуренции государственных заводов минеральных удобрений. Позже, в 1928 г. и 1931 г. в Конгресс США вносились законопроекты о продолжении строительства ГТС федеральным правительством в бассейне Теннеси, но на законопроекты накладывали вето президенты США. Разразившийся в 1929 г. экономический кризис ускорил решение вопроса о продолжении строительства ГТС. Кризис помог победе сенатора Норриса, представившего первый вариант этого проекта, в борьбе за федеральное владение плотиной Уилсона. Победа Рузвельта 1932 г. означала и победу Норриса, доказавшего перспективность строительства ГТС в долине реки Теннеси. Рузвельт считал, что федеральные ГЭС должны стать регуляторами цен на электроэнергию при жестком федеральном регулировании электроэнергетики страны. При обсуждении этих проектов выдвигались 2 принципиальных вопроса: (1) Кто будет контролирующим органом (2) Как будут управляться ГЭС, построенные на федеральных землях и на федеральные средства. По мнению Рузвельта, правом контроля должно быть наделено федеральное агентство, а управлять ГЭС и распоряжаться вырабатываемой электроэнергией должны частные компании. При этом контроль за водными ресурсами оставался в руках государства. В 1929-1933 гг. («Великая депрессия») правительство Рузвельта проводило различного рода антикризисные мероприятия (так называемый «Новый курс»). Одним из таких мероприятий стало государственное (федеральное и штатное) строительство ГТС путем организации общественных работ, основными объектами которых были ГЭС. В русле «Нового курса» были организованы дебаты о создании крупного регионального проекта США под названием TVA (Tennessi Vallеy Authority), а правительством США был принят Закон о создании TVA, в преамбуле которого говорилось: «В интересах национальной безопасности, для сельского хозяйства и индустриального развития, улучшения условий навигации и контроля за наводнениями создать корпорацию под названием Администрация долины реки Теннесси». Во главе TVA стоял Совет директоров из трех членов, назначаемых президентом США. Помимо Совета, в состав TVA входило 3 основных подразделения, контролирующих водный режим рек, использование земель и энергетические объекты. Финансирование проекта предполагалось осуществить за счет федерального правительства. Согласно Закону о создании TVA, Совет директоров наделялся следующими основными полномочиями и имел обязанности: - оказывать финансовую помощь штатам, на территории которых находятся энергетические объекты, принадлежащие TVA; - приобретать в собственность объекты, необходимые TVA в штатах и округах, которые вошли в состав TVA, заранее уведомляя об этом органы управления штатов; - определять уровень заработной платы в штатах, вступивших в TVA; - находить средства, необходимые для строительства объектов, которые полностью или частично являются энергетическими, путем получения кредитов под залог правительства США или размещения займов на сумму, не превышающую 50 млн. USD, на срок не более 50 лет со дня выпуска облигаций. Доходность займов не должна превышать 3,5% в год; - сообщать Конгрессу США о стоимости энергетического объекта, приобретаемого или строящегося; - делать отчисления, начиная с 1936 г. со всех доходов TVA, в Государственное казначейство США, чтобы по мере необходимости использовать их на покрытие эксплуатационных расходов, передачу и распределение электроэнергии. С момента создания TVA были четко определены источники финансирования, созданы связи между TVA и федеральными органами - Сенатом, Конгрессом – и другими агентствами. Проект был Программой создания многоцелевых ГТС, охватывающих влиянием речной бассейн. В основу Программы положены 3 концепции: Осуществление многоцелевого проекта, прототипом которого послужил гидротехнический узел с крупной электростанцией Гувер; Региональное развитие всего водосборного бассейна; Социальные изменения, влекущие за собой сдвиги в уровне доходов и жизни. Прототипом для создания ГЭС на реке Теннеси послужил гидроузел Боулдэр-Дэм на реке Колорадо, переименованный в 1947 г. в ГЭС Гувер. Благодаря дешевой электроэнергии с ГЭС Гувер южная часть Калифорнии стала привлекательной для многих отраслей промышленности. Для осуществления проекта TVA была разработана долгосрочная федеральная программа. Основой программы стала серия комплексных проектов в бассейне реки Теннеси, охватывающий широкий спектр вопросов (судоходство, борьба с паводками, наблюдения за режимом рек, производство электроэнергии и электрификация, орошение, удаление стоков, водоснабжение, рекреация, охрана дикой природы, регулирование стока и др.). Несмотря на разнообразие решаемых проблем, сосредоточение самых различных функций в одних руках (государства) полностью оправдало себя. В истории развития TVA эксперты выделяют 4 периода: «Новый курс» (1933-1939 гг.); Вторая мировая война (1939-1946 гг.); Послевоенный период (1947 г. - конец 1960 гг.); Конец 1960 гг. - по настоящее время. Первый период характеризовался дискуссиями о законности создания TVA. Несмотря на острые дебаты, Программа строительства успешно выполнялась. Второй период стала в целом временем консолидации, был объявлен мораторий на дискуссии, так как для военных программ нужна была дешевая электроэнергия в больших количествах. TVA стала крупнейшим поставщиком электроэнергии. Тем не менее, противники TVA и в годы войны продолжали борьбу против проекта. В третий период в истории TVA уже не было Рузвельта, детищем которого был TVA, пришел к власти Трумэн, которого проект TVA интересовал мало. В частности, он считал, что TVA - это «подкрадывающийся социализм». Дебаты о TVA возобновились. Но с окончанием перестройки военного производства на мирный лад притягательность TVA с ее дешевой электроэнергией опять стала основным фактором развития в речной долине электроемких производств. В 1960 гг. активно использовались рычаги региональной политики, а собственно Программа TVA превращалась в энергосистему, приоритетом которой стало производство электроэнергии. Такой TVA вошла в четвертый период. Как сказано выше, с созданием ТВА в 1933 г., при Рузвельте, началось усиление федерального правительства и его вмешательства в экономику. В 1970 гг., с приходом Рейгана к власти, наблюдался обратный процесс. Региональное планирование перемещалось на уровень штатов, более тесным становилось сотрудничество федеральных властей с частным бизнесом. Администрация Рейгана отказалась от реализации национальной энергетической программы, резко сократила федеральные ассигнования на НИОКР, отменила государственное регулирование над ценами и потреблением энергии. Концепция объединенной региональной администрации, какой была TVA, опять стала подвергаться критике. Ныне TVA, созданная 1933 г., продолжает успешно действовать, зона ее деятельности охватывает 7 штатов. TVA занимается, в основном, выработкой электроэнергии (1 место в США), ему принадлежат 29 ГЭС, 511 ТЭС и 3 АЭС. Эксперты считают, что объединенная региональная администрация выполнила свое назначение. Проект TVA достиг пределов роста, оставаясь государственной корпорацией. В то же время, Пример TVA наглядно показал преимущества централизованного руководства. В последние десятилетия в США значительная часть федерального финансирования предоставляется для местных проектов различными федеральными ведомствами, которые в целом не учитывают интегрированное планирование речным бассейном. По мнению экспертов, различие полномочий и программ различных федеральных органов не способствует реализации целостных подходов в управлении водой.