 |
НАЦИОНАЛЬНОЕ ВОДНОЕ ПРАВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И ЕГО УВЯЗКА С МЕЖДУНАРОДНЫМ ВОДНЫМ ПРАВОМ. ПРИОРИТЕТЫ И ПРОБЛЕМЫ.
НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Джайлообаев А.Ш., Департамент водного хозяйства МСВХ и ПП Кыргызской Республики
|
3. Развитие межгосударственных водных отношений
3.1. Действующие принципы межгосударственных водных отношений
Все упомянутые выше межгосударственные Соглашения, подписанные главами государств и правительств Центрально-Азиатского региона имеют рамочный характер, и фиксирует лишь общие подходы к решению водных проблем, имеющих взаимный интерес. Существенный практический эффект в плане усиления координации совместных действий был связан с созданием таких координирующих органов, как МКВК и ИК МФСА.
С правовой точки зрения, ранее достигнутые договоренности ограничивались сложным сочетанием признания следующих четырех базовых принципов водных отношений:
а) сохранение приоритетов «существующего водопользования», то есть соблюдение нормы международного права, закрепленной в других договорах и соглашениях, известной как принцип «исторического прецедента». Таким образом, предусматривалось сохранение квот межгосударственного водораспределения, установленных Минводхозом СССР в 1984 г.;
б) признание прав каждого государства на «справедливую и разумную» долю водных ресурсов;
в) признание независимости каждого государства в использовании национальных ресурсов и своей доли трансграничных водных ресурсов;
г) закрепление любых видов деятельности, способных ухудшить состояние водных ресурсов, то есть соблюдение норм международного водного права, известных, как «не навреди» и «загрязнитель платит».
Очевидно, что отсутствие конкретных механизмов реализации указанных принципов сдерживало дальнейшее развитие водных отношений, поэтому еще в 1994 г. главы пяти государств ЦАР вынесли согласованное решение «подготовить общую стратегию водораспределения, рационального водопользования и защиты водных ресурсов, а также подготовить на ее основе проекты межгосударственных правовых и нормативных актов, регулирующих вопросы совместного использования и защиты вод от загрязнения с учетом социально- экономического развития региона». Как известно, в том числе Кыргызской Республикой, это решение до сих пор не выполнено.
Последнее обстоятельство свидетельствует о наличии объективных и субъективных сдерживающих факторов, основными из которых являются:
- естественные последствия социально-экономического кризиса, охватившего в 90-е годы все страны Центрально-Азиатского региона;
- противоречия национальных интересов стран ЦАР, обусловленное различиями географических и климатических условий, экономических приоритетов, различиями в запасах природных ресурсов и др.;
- недостаточное внимание стран ЦАР в предшествующий период к формулировке даже в концептуальном плане Национальных водных стратегий, адаптированных к современным условиям и нормам международного права;
- различия в трактовках национальных законодательств стран ЦАР, связанных с нормированием организационных и экономических аспектов водных отношений, прав собственности на водный фонд и водохозяйственные системы и т. п.;
- наличие внутренних субъективных противоречий при формировании водной политики, среди органов государственной власти, отраслей, естественных монополий и политических движений;
- неурегулированность взаимных претензий по спорным водным проблемам за предшествующий период между некоторыми странами ЦАР;
- отсутствие достаточного дипломатического опыта для разрешения спорных водных проблем путем переговоров на основе компромисса.
Очевидно, что для устранения указанных сдерживающих факторов в первоочередном плане необходимо:
а) устранить все внутренние противоречия в подходах к формированию водной политики на основе утверждения национальной водной стратегии, Концептуальные основы этих стратегий должны быть учтены при корректировке Национального водного законодательства;
б) зафиксировать перечень водных проблем, по которым возможны противоречия между странами ЦАР;
в) обозначить позицию каждой страны в отношении спорных водных проблем;
г) осуществить обмен данными и сосредоточить усилия на выработку взаимоприемлемых решений по спорным водным проблемам в рамках Региональной водной стратегии.
3.2. Основные принципы внешней водной политики Кыргызской Республики
Внешняя водная политика Кыргызской Республики должна основываться на нормах международного водного права, безусловном выполнении многосторонних и двухсторонних договоров и соглашений по водным проблемам. Занимаемая позиция республики по вопросам внешней водной политики отражена в проекте Национальной водной стратегии Кыргызской Республики, подготовленной Международным институтом стратегических исследований при Президенте Кыргызской Республики, и последующее изложение основывается на его положениях.
При формировании и реализации долгосрочной внешней водной политики Кыргызская Республика будет придерживаться следующих базовых принципов:
- признания исторической общности народов Кыргызской Республики и соседних государств;
- принципа «добровольного ограниченного суверенитета», предусматривающего безусловное сохранение права собственности каждого государства на водные объекты и водные ресурсы в пределах территориальных границ, но с учетом прав и интересов других государств;
- доктрины «общности интересов», предусматривающей обеспечение взаимной выгоды от комплексного использования водного фонда, а также обеспечения права каждой из заинтересованных сторон на использование определенной доли водных ресурсов в пределах согласованных квот;
- принципа территориальной неприкосновенности, предусматривающего взаимный отказ от самовольного вмешательства в сферу использования водного фонда других государств;
- взаимная ответственность за сохранение водных объектов и водных ресурсов как элементов глобальной экосферы;
- взаимной ответственности за причиненный ущерб и возмещение убытков, нанесенных другим государствам, их населению и хозяйствующим субъектам;
- принципа добровольного взаимного признания «статус кво», предусматривающего отказ от пересмотра границ, от взаимных претензий на право собственности на водные объекты, водные ресурсы, водохозяйственные сооружения и др. с целью получения односторонних выгод и преимуществ;
- распространения принципа платного водопользования на международные водные отношения;
- права каждого государства на защиту собственных социальных, экономических и иных интересов;
- права каждого государства и его хозяйствующих субъектов на компенсацию затрат, связанных с выполнением работ и услуг в пользу другого государства, его населения или хозяйствующих субъектов;
- развития свободных рыночных отношений с зарубежными партнерами или реализации совместных водохозяйственных соглашений и проектов, но с обеспечением систематического государственного контроля за их выполнением в рамках действующего законодательства Кыргызской Республики;
- стремления к урегулированию любых споров или конфликтных ситуаций при реализации водных отношений только путем переговоров. При невозможности разрешения водных споров на основе двухсторонних контактов должны использоваться процедуры международного права, например, привлечение арбитров из международных организаций или незаинтересованных государств, рассмотрение взаимных жалоб и претензий компетентными органами и др.;
- стремление к обеспечению равенства прав и долгосрочных интересов всех участвующих сторон. При этом тезис «равенство прав» не должен автоматически предусматривать равенство квот водопотребления для каждого государства.
Кыргызская Республика будет развивать международные водные отношения путем:
- заключения многосторонних, либо двухсторонних договоров, регулирующих правовые, организационные, технические, экономические и иные стороны водных отношений между заинтересованными государствами;
- активного участия в межгосударственных программах, связанных с водными проблемами;
- оказания поддержки рассмотрению прямых международных связей между министерствами, ведомствами, приграничными муниципальными органами и юридическими лицами Кыргызской Республики с зарубежными партнерами по водным проблемам, осуществляя при этом государственный контроль за соблюдением норм международного водного права и внутреннего законодательства;
- активного участия полномочных представителей заинтересованных министерств и ведомств в работе постоянно действующей Межгосударственной координационной водохозяйственной комиссии (МКВК), смешанных рабочих групп и др. постоянных или временных межгосударственных структур, предусмотренных условиями межгосударственных договоров и соглашений. С правовой точки зрения результаты деятельности указанных структур носят рекомендательный характер и приобретают юридическую силу только после ратификации достигнутых соглашений в порядке, предусмотренном законодательством всех государств-участников соглашений;
- предоставления режима наибольшего благоприятствования для привлечения иностранных инвестиций, донорской помощи, грантов и льготных кредитов для реализации программ и конкретных проектов, направленных на повышение эффективности использования и охрану водного фонда.
При выработке условий межгосударственных договоров и соглашений по водным проблемам должен использоваться сбалансированный подход, направленный на защиту национальных интересов Кыргызской Республики и одновременное достижение взаимоприемлемых решений для всех участвующих сторон.
Законодательное регулирование межгосударственных водных отношений сохраняется за Жогорку Кенешем Кыргызской Республики, Координацию деятельности государственных органов и хозяйствующих субъектов в сфере водных отношений, а также контроль за осуществлением этой деятельности выполняет Правительство Кыргызской Республики. Ответственность за выполнение обязательств по межгосударственным договорам и соглашениям возлагается Правительством Кыргызской Республики на конкретные государственные водные органы.
3.3. Приоритетные направления сотрудничества Кыргызской Республики с другими государствами в сфере водных отношений
Кыргызская Республика будет поддерживать и развивать на взаимовыгодной основе сотрудничество с другими государствами по следующим основным направлениям:
- разработка, согласование, инвестирование и реализация программ и проектов комплексного использования водных объектов и водных ресурсов;
- планирование, инвестирование и реализация мероприятий по охране водного фонда от загрязнения и истощения;
- планирование, инвестирование и реализация мероприятий по развитию орошаемого земледелия, гидроэнергетики, рыбного, лесного, охотничьего, коммунального хозяйства и др. водопотребляющих отраслей экономики;
- регулирование русел рек, профилактика и ликвидация последствий вредного воздействия вод, в том числе противопаводковые, противоэрозионные и лесозащитные работы;
- взаимное оповещение и оказание взаимной помощи в случаях аварий, стихийных бедствий, маловодья и др. чрезвычайных ситуациях на водных объектах;
- совместная разработка и организация внедрения водосберегающих и водоохранных технологий, приборов, оборудования, машин инвентаря, применяемых в водном хозяйстве;
- разработка, согласование, инвестирование и реализация проектов по строительству новых, модернизации, техническому перевооружению, автоматизации и телемеханизации существующих водохозяйственных комплексов, используемых для нужд заинтересованных сторон;
- совместное проведение научно-исследовательских, проектно-изыскательских и технологических работ, направленных на повышение эффективности использования водного фонда;
- обмен информацией в состоянии и использовании водного фонда, представляющей взаимный интерес;
- разработка и осуществление процедуры систематических наблюдений в пунктах межгосударственного водораспределения;
- координация действий по проведению мониторинга водного фонда и безопасности водохозяйственных сооружений;
- согласование и взаимное признание стандартов, норм, правил и правовых аспектов в сферах использования и охраны водного фонда;
- совместное выполнение региональных комплексных программ, представляющим взаимный интерес;
- совместная разработка и реализация процедур предотвращения и регулирования пограничных водных споров, защита водных прав населения и хозяйствующих субъектов заинтересованных государств;
- координация действий по поддержке предпринимательской деятельности, привлечение зарубежных финансовых и трудовых ресурсов, техники, материалов и оборудования для реализации совместных водохозяйственных проектов;
- совместное осуществление мероприятий, направленных на развитие правовой базы межгосударственных водных отношений, согласование таможенной, налоговой политики и др. аспектов внутренних законодательств заинтересованных государств, оказывающих прямое или косвенное влияние на водные отношения.
Кыргызская Республика будет признавать сферой общих интересов, требующих согласованных действий с соседними государствами:
- режимы эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений, оказывающих прямое или косвенное влияние на социальные или хозяйственные условия других государств; нормы и графики внутреннего водопотребления, влияющие на соблюдение согласованных квот использования водных ресурсов;
- сбросы загрязняющих веществ в водные объекты и водохозяйственные системы, и другие негативные техногенные явления, оказывающие влияние на водные фонды или экосферы других государств;
- процедуры взаимного контроля за соблюдением обязательств, предусмотренных межгосударственными договорами и соглашениями;
- режимы совместной эксплуатации водохозяйственных систем или водопотребляющих предприятий на пограничных территориях в рамках программ и деловых проектов, предусмотренных межгосударственными договорами и соглашениями;
- условия проведения любых видов работ на пограничных водных объектах и землях водного фонда;
- условия прохождения (демаркацию) государственных границ по характерным створам или осям пограничных рек;
- процедуры оперативной корректировки условий межгосударственного водораспределения в критические периоды дефицита водных ресурсов.
Водное и иное законодательство Кыргызской Республики допускает возможность создания совместных предприятий, открытых акционерных обществ и других предпринимательских структур с участием иностранного капитала и иностранных юридических лиц, осуществляющих водохозяйственную деятельность. Разрешается сдача иностранным юридическим лицам в концессию водных объектов или их участков, а также сдача в аренду водохозяйственных систем и сооружений при условии получения на общих основаниях лицензий на право водопользования и соблюдения прав других водопользователей.
3.4. Национальная позиция Кыргызской Республики в отношении неурегулированных водных проблем
Международная практика выделяет три основных подхода к определению права собственности на водные ресурсы:
а) доктрина «абсолютного суверенитета» предполагает право государства самостоятельно распоряжаться водными ресурсами, в том числе трансграничными, формирующимися на его территории;
б) доктрина «ограниченного суверенитета» предполагает право государства использовать водные ресурсы на своей территории с учетом интересов других государств;
в) доктрина «общности интересов» или «общедоступных природных ресурсов» допускает возможность использования «на разумной и справедливой основе» трансграничных водных ресурсов всеми государствами, относящимися к бассейну данного водного объекта (реки, озера, моря).
Как отражено в п.2 статьи 4 Конституции Кыргызской Республики: «Земля, ее недра, воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы являются собственностью Кыргызской Республики, используются как основа жизни и деятельности народа Кыргызстана и находятся под особой охраной государства». Казалось бы, отход от прежней позиции в старой редакции Конституции, предусматривающей государственную собственность на воду, имеет место быть. Однако в статье 4 Водного кодекса Кыргызской Республики принято положение: «Водные ресурсы Кыргызской Республики являются исключительной и неотчуждаемой собственностью государства. Каждый имеет право пользоваться водными ресурсами в пределах государственной границы в соответствии с положениями настоящего Кодекса». При всем этом, изложенное не означает приверженность Кыргызской Республики доктрине «абсолютного суверенитета», о чем свидетельствуют другие нормативные правовые акты.
Приверженность Кыргызской Республики доктрине «добровольного ограниченного суверенитета» зафиксировано в п.1 Указа Президента Кыргызской Республики от 06.10.1997г со следующей формулировкой: «Договоренности по вопросам использования водных ресурсов рек должны иметь целью достижение взаимной выгоды на справедливой и разумной основе». Вместе с тем, п.2 этого же указа гласит: «Кыргызская Республика исходит из того, что каждое государство имеет право в пределах своей территории использовать водные ресурсы реки с целью получения максимальной выгоды». Исходя из этого, Национальная позиция по данной проблеме сводится к следующим постулатам:
- заложенное в Конституции и действующем законодательстве право государственной собственности на водный фонд в пределах территориальных границ пересмотру не подлежит;
- государство признает необходимость сохранения традиций добрососедства и взаимовыгодного сотрудничества в сфере водных отношений с другими государствами и намерено в дальнейшем в максимально возможной степени учитывать их интересы;
- государство, являясь гарантом соблюдения гражданских прав своего населения, намеренно неуклонно отстаивать национальные интересы. В связи с этим допускается возможность пересмотра в перспективе ранее установленных квот (лимитов) межгосударственного водораспределения, если такое решение будет продиктовано изменением демографической или экологической ситуации, необходимостью обеспечения продовольственной безопасности страны или другими объективными причинами;
- государство намерено в дальнейшем регулировать режимы использования ресурсов речных бассейнов, исходя из достижения максимальной выгоды для страны, но с учетом справедливых интересов других стран. Всякое отклонение от оптимальных с точки зрения Кыргызской Республики режимов использования водных ресурсов в пользу другого государства должно компенсироваться в согласованной заинтересованными сторонами форме;
- государство берет на себя обязательство не предпринимать какие-либо односторонние действия, направленные на изменение ранее достигнутых договоренностей в сфере водных отношений без предварительных консультаций и переговоров с заинтересованными сторонами.
С целью сохранения доверительных отношений с соседними странами государство допускает возможность определенных компромиссов в переговорном процессе, за исключением случаев, затрагивающих сферу суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности страны.
При подготовке Региональной водной стратегии и последующих межгосударственных соглашений Кыргызская Республика намерена придерживаться следующей позиции:
- право управления водными ресурсами в пределах территориальных границ является прерогативой каждого государства, закрепленной в Конституциях;
- с целью развития взаимовыгодного сотрудничества по водным и иным проблемам, максимального учета интересов всех заинтересованных сторон, государство намерено активно участвовать в деятельности ранее созданных межгосударственных структур (МФСА, МКУР, МКВК), а также вновь создаваемых координационных инвестиционных, информационных, научных и др. международных организаций и объединений;
- государство намерено оказывать всестороннюю поддержку и создавать режим наибольшего благоприятствования для привлечения иностранных инвестиций, зарубежного организационного, технического и ресурсного потенциала для модернизации и развития водохозяйственной инфраструктуры, а также реализации других деловых проектов, связанных с использованием и охраной водного фонда страны;
- государство намерено сохранить в перспективе право иностранных юридических лиц на собственность и управление водохозяйственными сооружениями, в том числе на условиях акционирования или аренды. Однако это право не должно распространяться на крупнейшие водохозяйственные сооружения, остающиеся в собственности государства и имеющие стратегическое значение (плотины, водозаборные узлы, магистральные каналы и др.). Последнее обстоятельство требует внесения уточняющей поправки в Закон «О воде»;
- государство допускает возможность осуществления взаимного контроля за соблюдением условий межгосударственного водораспределения. С этой целью в межгосударственных соглашениях должны быть детально регламентированы перечни объектов, подлежащих контролю и процедуры инспекционной деятельности.
В соответствии с положениями Водного кодекса и статьей 15 Закона «Об охране окружающей среды» водопользование в Кыргызской Республике является платным для всех категорий водопользователей. Плата должна взиматься:
- за пользование водой как за природный ресурс (устанавливается Жогорку Кенешем Кыргызской Республики);
- за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты и водохозяйственные сооружения (устанавливаются Правительством Кыргызской Республики по предложению Национального Совета по воде);
- за услуги, связанные с выполнением установленного перечня водохозяйственных мероприятий, включая подачу воды потребителям всех категорий (размеры оплаты устанавливаются Правительством Кыргызской Республики).
Режим платного водопользования не предусматривается в водных законодательствах всех стран ЦАР, не унифицирован также порядок и условия установления и взимания платежей. Так как Кыргызстан регулярно оказывает соседним государствам односторонние услуги по водоподаче и несет при этом соответствующие издержки, то возникает очевидная необходимость их компенсации. Это обстоятельство учтено в п.3 Указа Президента Кыргызской Республики от 06.10.1997 г. в следующей формулировке: «Кыргызская Республика…имеет право на возмещение расходов по строительству, реконструкции и эксплуатации водохранилищ и иных гидротехнических объектов межгосударственного значения». Решение этой проблемы может осложниться в связи с предстоящей приватизацией значительной части водохозяйственной инфраструктуры страны. В результате этого потенциальные собственники отдельных водохозяйственных систем могут получить право самостоятельно регулировать уровень тарифов за услуги по водоподаче, то есть тарифная политика станет дифференцированной и с ограничением мер государственного регулирования.
Позиция Кыргызской Республики в отношении данной проблемы состоит в следующем:
- каждое государство имеет право на компенсацию своих затрат при осуществлении работ и услуг в пользу другого государства;
- методология оценки затрат и размеры затрат в каждом конкретном случае должно быть в предварительном порядке согласовано заинтересованными сторонами;
- формы и процедуры компенсации затрат путем долевого участия государственных органов или хозяйствующих субъектов заинтересованных стран в выполнении водохозяйственных мероприятий, встречных поставок материальных ресурсов и т.п. должны быть конкретизированы в межгосударственных соглашениях и договорах (контрактах);
- включение в стоимость услуг по подаче воды на территорию других государств платы за пользование водными ресурсами должно являться предметом переговоров;
- взаимное признание принципа платности водопользования в межгосударственных отношениях влечет за собой необходимость согласования тарифной, налоговой и таможенной политики и включение конкретных решений по данным вопросам в состав межгосударственных соглашений.
Обособленной проблемой является возможность создания прецедента переуступки государством определенной доли причитающихся ему водных ресурсов другому государству за определенную компенсацию. Кыргызская Республика намерена установить свое отношение к этой проблеме на основании дополнительного анализа ее правовых, экономических и др. аспектов.
Принципы международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды, в том числе водных ресурсов, регламентированы в статье 57 Закона «Об охране окружающей среды». В Указе Президента Кыргызской Республики от 06.10.1997г. также предусматривается «взаимное обязательство сторон контролировать, предотвращать и уменьшать загрязнение реки…» Межправительственное соглашение от 1998г. о сотрудничестве в области охраны окружающей среды и рационального природопользования достаточно подробно нормирует сферу природоохранного сотрудничества, но при этом не конкретизирует механизма и процедуры совместной деятельности, то есть имеет рамочный характер. Следует подчеркнуть, что указанное Соглашение не фиксирует объективные различия исходных условий водо-охранной деятельности. Кыргызстан и Таджикистан, чьи территории совпадают с зонами формирования стока крупнейших рек региона, имеют повышенный риск нанесения ущерба соседним государствам, а, следовательно, и нести дополнительные издержки с целью повышения уровня безопасности своих водохозяйственных и очистных систем, накопителей загрязняющих веществ и др. Кроме того, Кыргызстан вынужден вносить изменения в оптимальные с экономической точки зрения режимы регулирования стока крупных рек для обеспечения санитарных и экологических попусков воды за пределами своей территории.
С учетом этих обстоятельств позиция Кыргызской Республики по данной проблеме обозначается следующим образом:
- государство гарантирует выполнение принятых на себя ранее обязательств в области охраны окружающей среды и рационального водопользования;
- с учетом специфики водных отношений в Центрально-Азиатском регионе принципа международного водного права, известные, как «не навреди» и «загрязнитель платит» могут применяться в рамках пакетных соглашений, предусматривающих:
а) обязанность каждого государства возмещать ущерб, нанесенный потерпевшей стороне;
б) необходимость участия всех заинтересованных сторон в осуществлении мероприятий по профилактике и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и др. обстоятельств, приводящих к нарушению состояния трансграничных вод и окружающей среды;
- государство вправе рассчитывать на поддержку других стран ЦАР при реализации мер по повышению безопасности своих водохозяйственных инфраструктур, проведению противопаводковых, регулировочных, берегозащитных и др. работ в случаях, если эти меры будут иметь негативные последствия для других заинтересованных сторон;
- государство считает необходимым конкретизировать процедуры и нормативы международного сотрудничества в сфере охраны вод в развитие ранее достигнутых соглашений;
- государство склоняется к мнению о преждевременности присоединения к «Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер» (Хельсинки, 1992г.), так как считает положения этого документа недостаточно адекватными условиям водных отношений в ЦАР. В тоже время, позитивные аспекты указанной Конвенции должны быть учтены при разработке Региональной водной стратегии и многосторонних пакетных Соглашений по проблемам сотрудничества в сфере использования и охраны вод.
|
