A2.03. Режимы распределения воды

Режимы распределения водных ресурсов — это правовые и нормативные рамки, регулирующие, кто может использовать водные ресурсы, как, когда и где. Режимы распределения водных ресурсов имеют решающее значение для управления дефицитом водных ресурсов и разрешения конкурирующих вариантов использования в условиях таких факторов, как рост населения, экономическое развитие и изменение климата. Данный инструмент объясняет важность режимов распределения водных ресурсов и их ключевых компонентов, рассматривает порядок приоритетного использования водных ресурсов в разных странах и бассейнах, определяет факторы, способствующие реформированию режимов распределения водных ресурсов, и представляет собой систему оценки эффективности существующих механизмов распределения водных ресурсов.

Важность режимов распределения водных ресурсов

Ключевые элементы режима распределения можно разделить на элементы «системного уровня» и элементы «уровня пользователя» (Янг, 2013). Элементы системного уровня включают в себя те вопросы, которые наиболее эффективно и справедливо решаются в масштабе водных ресурсов (будь то бассейн, водосборный бассейн, река, ручей или водоносный горизонт). Как правило, они принимают форму условий, применяемых к водным ресурсам, выраженных в водном законодательстве, планах распределения воды и других подобных политических инструментах, которые определяют, как принимаются решения в масштабах всей системы и кем, согласно региональному и национальному законодательству. Они определяют доступность, правовой статус и механизмы мониторинга и обеспечения соблюдения прав на водные ресурсы (Инструменты A1.02 и A2.01). Например, во Франции были созданы Единые органы коллективного управления (Organismes Uniques de Gestion Collective, OUGC), чтобы стимулировать ирригаторов распределять между собой определенный объем воды на уровне водосборного бассейна в целях восстановления водосборного бассейна до устойчивых объемов водозабора. В то время как элементы режима распределения воды на уровне пользователя — это те аспекты, которые наиболее эффективно и справедливо регулируются путем определения условий, применяемых к отдельному (или коллективному) водозаборщику (Инструмент A2.01), как правило, они принимают форму условий, указанных в правах, разрешениях и лицензиях (ОЭСР, 2015).

Последовательность приоритетных видов использования

В режимах распределения водных ресурсов, как правило, существует установленная последовательность приоритетных видов использования. Они используются для определения приоритетного доступа в случаях, когда существует конкуренция за доступ к воде даже в обычных условиях или даже в исключительных условиях, таких как периоды дефицита и засухи. В ряде стран режимы распределения определяют использование воды для бытовых нужд и целей национальной безопасности в рамках последовательности приоритетных видов использования. Исключениями являются Нидерланды, небольшое количество канадских провинций, а также использование воды в Израиле и Перу. В Нидерландах, например, наивысшим приоритетом является обеспечение безопасности (предотвращение обрушения дамб) и предотвращение необратимого ущерба окружающей среде. Чаще всего вторым приоритетом указывается сельское хозяйство или природоохранные цели. Кроме того, некоторые режимы распределения имеют очень подробное определение приоритетных видов использования (6 различных уровней в случае Венгрии, Мексики и Перу; 5 различных уровней в случае Испании и Южной Африки) (OECD, 2015).

Однако при распределении воды для потребления необходимо установить четкий лимит, или «потолок», на водозабор, который может корректироваться со временем по мере изменения обстоятельств. Следовательно, определение явного и подлежащего исполнению лимита (или «потолка») на водозабор является ключевым элементом надежного режима распределения. Этот «потолок» может быть определен в абсолютных объемных терминах или как доля доступных ресурсов. Хотя значительное большинство режимов распределения (92%) имеют четкое определение лимита на потребление, лишь немногие полагаются на гибкие лимиты (определяемые как доля ресурса, которая может быть забрана, вместо фиксированного объема (OECD, 2015). В нескольких режимах распределения был принят широкий спектр методологий, от простых эмпирических правил до более сложных подходов (OECD, 2015).

Кроме того, обязательства по возврату воды в рамках прав на водопользование должны быть установлены таким образом, чтобы точно отражать долю потребленной воды и долю, потенциально доступную для другого использования (в зависимости от степени изменения местоположения и качества). Возвратные потоки представляют собой воду, физически изъятую из системы и возвращенную в тот же или другой водоем после использования. Для определения «предельных» и «возвратных потоков» в процессе принятия решений следует использовать доктрину разумного использования. Эта доктрина подчеркивает разумное и выгодное использование воды отдельными лицами с учетом потребностей общества, экономики и окружающей среды. Она основана на достижении баланса между конкурирующими водопользователями и предотвращении расточительных или вредных практик (Waters & Spritzig, 2018). Доктрина разумного использования также используется для определения объема прав на прибрежную воду (Инструмент A2.01) .

Реформирование режимов распределения водных ресурсов

Для улучшения существующих механизмов распределения ресурсов, повышения эффективности их использования и обеспечения справедливости в распределении водных ресурсов страны приступают к реформам. Обоснованием этих реформ может служить совокупность факторов и изменение приоритетов в политических целях, которые могут динамично меняться со временем. К таким факторам относятся дефицит воды, изменение общественных ценностей, экологические проблемы и экономическая эффективность (распределение воды на основе воспринимаемой экономической ценности), среди прочего. В качестве инструментов для проведения реформы системы распределения водных ресурсов могут быть использованы рыночные инструменты (Инструмент C4.02). Примеры факторов, влияющих на ситуацию в отдельных странах, приведены ниже:

• Дефицит воды: В Альберте, Канада, опасения по поводу удовлетворения будущих потребностей в воде возникли в связи с растущим урбанизированием (особенно в южной половине провинции) и засухой 2001-2002 годов. Эта ситуация побудила к пересмотру Закона о водных ресурсах 1931 года, который занял пять лет и привел к принятию Закона о воде 1999 года. Кроме того, властям была приостановлена ​​выдача новых лицензий на водопользование в некоторых бассейнах, и был создан механизм, позволяющий передавать существующие лицензии между пользователями (de Loë, RC et al., 2007); Mahan, RC et al., 2002).
• Экологические проблемы: В Англии и Уэльсе нагрузка на окружающую среду из-за давления на водные ресурсы, растущее осознание дефицита ресурсов (противоречащее представлению об Англии как о стране с обилием воды) и неприемлемость пересыхающих рек привели к призывам к реформе в начале 1990-х годов. Это было достигнуто в 2011 году после многолетних процедурных задержек, когда правительство опубликовало Белую книгу «Вода для жизни», которая включала в себя конкретные предложения по реформе водозабора. Что особенно важно, она была поддержана документом «Аргументы в пользу перемен», представлявшим собой оценку Агентства по охране окружающей среды потенциального воздействия изменения климата на доступность воды в сочетании с возросшим спросом на воду из-за роста населения и энергоснабжения (ОЭСР, 2015).
• Изменение общественных ценностей: Основной движущей силой реформы распределения водных ресурсов в Южной Африке стала необходимость преобразования общества, в котором чернокожее большинство было лишено доступа к природным ресурсам (включая воду) или выгодам, получаемым от таких природных ресурсов. Это произошло во время политического перехода к демократии в 1994 году и стало частью более широкого комплекса законодательных реформ, направленных на коренное преобразование политического и экономического контекста Южной Африки. Реформа распределения водных ресурсов, предложенная в Белой книге 1997 года о национальной водной политике Южной Африки, и последующий Национальный закон о воде были направлены на устранение этой исторической несправедливости (Мовик С. (2009); Мюллер М. (2013 )).
• Экономическая эффективность: В Чили экономическая либерализация 1973-1989 годов стала ключевым фактором реформ в сфере водоснабжения в 1980-х годах. Экономическая парадигма сместилась от экономики, контролируемой государством, к рыночным подходам (Инструмент C4.02). Это привело к принятию Водного кодекса 1981 года, который стремился устранить эти ограничения и создать юридически определенные права на использование воды, подлежащие торговле, для облегчения экономически выгодного перераспределения водных ресурсов (Бауэр, 2004; Бюхи, 1993; Херн и Доносо Харрис, 2005) (Инструменты C4.01 и D1.02).

«Проверка состояния» распределения водных ресурсов

«Проверка эффективности распределения водных ресурсов» ОЭСР ( 2015 ) представляет собой всеобъемлющую систему, которую можно использовать для оценки эффективности системы распределения водных ресурсов в соответствии с ее конкретным контекстом. Проверка эффективности рассматривает наличие элементов хорошо разработанной системы распределения и выявляет области для потенциального улучшения. Это может применяться к различным масштабам управления водными ресурсами в зависимости от контекста. Например, ее можно использовать на национальном, провинциальном/государственном уровне, на уровне речного бассейна или для конкретного ирригационного района. Следующие проверки могут быть использованы в качестве отправной точки для оценки текущей эффективности существующих систем распределения (ОЭСР, 2015):

Проверьте пункт 1. Существуют ли механизмы подотчетности в управлении распределением водных ресурсов, которые эффективны на уровне водосборного бассейна?

Проверьте пункт 2. Существует ли четкий правовой статус для всех водных ресурсов (поверхностных и подземных вод, а также альтернативных источников водоснабжения)?

Проверьте пункт 3. Хорошо ли понятна доступность водных ресурсов (поверхностных вод, подземных вод и альтернативных источников водоснабжения) и возможный дефицит?

Проверьте пункт 4. Существует ли ограничение на объем водозабора («лимит»), отражающее требования, предъявляемые к местным условиям , и принципы устойчивого использования?

Проверьте пункт 5. Существует ли эффективный подход, позволяющий обеспечить действенное и справедливое управление?

Риск нехватки воды, необходимой для удовлетворения основных потребностей?

Проверьте пункт 6. Приняты ли надлежащие меры для应对 исключительных обстоятельств (таких как засуха или сильное загрязнение окружающей среды)?

Проверьте пункт 7. Существует ли процедура работы с новыми участниками рынка и для увеличения или изменения существующих прав?

Проверьте пункт 8. Существуют ли эффективные механизмы мониторинга и контроля с четкими и юридически обоснованными санкциями?

Проверьте пункт 9. Имеется ли необходимая водная инфраструктура для хранения, очистки и доставки воды, чтобы система распределения водных ресурсов функционировала эффективно?

Проверьте пункт 10. Существует ли согласованность политики в различных секторах, влияющих на распределение водных ресурсов?

Проверьте пункт 11. Существует ли четкое юридическое определение прав на водопользование?

Проверьте пункт 12. Взимаются ли со всех пользователей соответствующие сборы за использование ресурсов, отражающие влияние использования ресурсов на доступность ресурсов для других пользователей и на окружающую среду?

Проверьте пункт 13. Надлежащим образом ли определены и обеспечены соблюдение обязательств, связанных с возвратными потоками и сбросами ?

Проверьте пункт 14. Позволяет ли система водопользователям перераспределять воду между собой для повышения эффективности распределения ресурсов?