B1.02. Местные органы власти

Местные органы власти должны работать в тесном сотрудничестве с центральным правительством, чтобы обеспечить внедрение принципов комплексного управления водными ресурсами на местах. Местные органы власти, особенно муниципалитеты, активно участвуют в управлении услугами водоснабжения, выступая также в качестве основного звена для взаимодействия с заинтересованными сторонами и обеспечения устойчивости планов действий правительства. Данный инструмент знакомит с принципом субсидиарности и различными аспектами децентрализации, обсуждает роль местных органов власти в различных институциональных структурах, представляет проблемы вертикальной и горизонтальной координации и предоставляет практические примеры и идеи о том, как повысить содержательное участие и координацию с местными органами власти.

Принцип субсидиарности, децентрализация и роль местных органов власти

Принцип субсидиарности в управлении водными ресурсами предполагает, что управление водными ресурсами и предоставление услуг водоснабжения должны осуществляться на самом низком соответствующем уровне управления (Стоа, 2014). Однако принцип субсидиарности по-прежнему направлен на обеспечение определенной степени координации между нижестоящим органом власти и вышестоящим. Таким образом, он предполагает разделение полномочий между несколькими уровнями власти (например, сельским, муниципальным, районным/региональным, провинциальным/государственным и центральным правительством) (Европейский парламент, 2021). Степень применения принципа субсидиарности на практике зависит от того, имеет ли страна централизованную или децентрализованную форму правления, а также от уровня и формы децентрализации, которую она осуществила.

Децентрализация предполагает передачу обязанностей от центрального правительства подчиненным ему местным органам власти, гражданскому обществу или частному сектору (ОЭСР, 2019). К типам децентрализации можно отнести политическую, административную, фискальную и рыночную децентрализацию. Политическая децентрализация означает предоставление органам власти более низкого уровня полномочий по формированию политики и принятию решений. Административная (или функциональная) децентрализация перераспределяет оперативные полномочия между различными уровнями правительства (обработка и подача заявок, выдача разрешений и т. д.). Фискальная децентрализация предоставляет органам власти более низкого уровня полномочия по сбору налогов, что означает, что они могут иметь собственный поток доходов вне рамок трансфертов центрального правительства. Наконец, существует также рыночная децентрализация, которая относится к экономической либерализации определенных видов экономической деятельности, включая расширение присутствия частного сектора в областях, ранее доминируемых государственными органами (Всемирный банк, 2013). Реформы децентрализации могут иметь различные основополагающие факторы, однако их часто можно рассматривать как контрреакцию на предыдущую сильную централизацию и даже авторитаризм (Хуге и др., 2016). Действительно, децентрализация часто подкрепляется тезисом о расширении прав и возможностей граждан и приближении государства к народу путем доверия к местным выборным представителям.

Роль и обязанности местных органов власти в управлении водными ресурсами

В зависимости от степени децентрализации в стране, местные власти могут нести (1) политическую, (2) административную и (3) финансовую ответственность в отношении управления водными ресурсами. В подавляющем большинстве стран политическая ответственность (например, право принимать законы, политику и планы) остается в руках правительства национального уровня. Тем не менее, местные власти также обладают некоторыми законодательными и регулирующими полномочиями. Например, муниципалитеты обладают полномочиями по принятию решений на местном уровне, таких как планирование землепользования, жилищное строительство и территориальное планирование, транспортные маршруты и местное экономическое развитие.

Местные органы власти обладают административной властью в ряде областей, прямо и косвенно связанных с управлением водными ресурсами (ICLEI, 2008). Фактически, муниципалитеты часто осуществляют прямой надзор за операциями, связанными с водоснабжением и канализацией (Инструмент B2.01), включая управление ливневыми стоками, управление твердыми отходами и рекреационное использование воды. В частности, местные органы власти несут основную ответственность за наличие водных ресурсов и их качество для выполнения своих функций (ICLEI, 2008). Хотя центральный орган власти устанавливает стандарты качества воды, зачастую именно местные органы власти берут на себя ответственность за обеспечение поддержания «хорошего экологического состояния водных ресурсов» (EU WFD, 2001; Mancilla García et al., 2019).

Наконец, местные власти также могут нести финансовую ответственность, связанную с управлением водными ресурсами. Муниципалитеты часто контролируют сбор платы за воду, плату за орошение, плату за загрязнение окружающей среды, а также могут участвовать в сборе доходов, связанных с местными и водосборными рынками воды (Инструмент C4.02). Источники доходов для местных властей должны постепенно увеличиваться с течением времени, чтобы покрыть затраты на достижение целей, поставленных центральным правительством, и обеспечить стабильный доход даже при колебаниях потребления воды (Инструмент D2.04) (ОЭСР, 2016).

Проблема горизонтальной и вертикальной координации

Местные органы власти выполняют множество функций, связанных с управлением водными ресурсами, но часто сталкиваются с рядом проблем в плане вертикальной и горизонтальной координации с другими государственными органами. Например, местные органы власти имеют административное и фискальное дублирование с органами управления водосборными бассейнами. Несмотря на то, что органы управления на уровне водосборных бассейнов являются наиболее подходящей единицей управления водными ресурсами (Graefe, 2011), они часто создают проблемы пространственного соответствия (несоответствие между административными и гидрологическими границами), а также институционального взаимодействия и конкуренции, особенно с местными органами власти (Houdret, Horlemann and Dombrowsky, 2014; Lucena, Cardoso and Elias de Oliveira, 2018). Например, плата за водозабор для орошения традиционно выплачивается органу управления водосборным бассейном, в то время как плата за питьевую воду обычно находится в ведении местного муниципалитета. С точки зрения водопользователя, может быть сложно определить, какой орган должен платить за какой вид услуг, связанных с водой. Как правило, страны, занимающиеся процессами децентрализации, часто совершают ошибку, предоставляя политические и административные полномочия местным органам власти без предоставления им фискальных полномочий. Таким образом, местные власти часто оказываются в ситуации, когда им не хватает средств для выполнения своих политических задач и административных амбиций из-за отсутствия вертикальной фискальной координации.

Местные власти также сталкиваются с проблемами горизонтальной координации. Муниципальные или районные органы власти обычно состоят из нескольких различных департаментов, которые отражают структуру министерств на национальном уровне. Таким образом, любое административное и политическое дублирование на национальном уровне часто отражается и на местах. Это происходит, например, в подсекторе водоснабжения, санитарии и гигиены (WASH), где обязанности обычно разделены между министерством водных ресурсов или сельского хозяйства и министерством здравоохранения (Инструмент A1.02). С одной стороны, местные районные или муниципальные водохозяйственные службы могут претендовать на ответственность за вопросы санитарии как на естественное продолжение водоснабжения, в то время как, с другой стороны, районные или муниципальные службы здравоохранения могут рассматривать это как проблему гигиены и здоровья. Аналогичные проблемы административного и политического дублирования можно наблюдать между муниципальными департаментами транспорта, управления отходами, охраны окружающей среды, жилищного строительства, землеустройства и т. д.

Аналитические выводы для улучшения координации

Координация действий многочисленных участников на разных институциональных уровнях имеет важное значение для эффективного управления водными ресурсами, но часто затрудняется барьерами, возникающими из-за конфликтов между уровнями юрисдикции. Поэтому власть должна быть перераспределена или делегирована таким образом, чтобы обеспечить координацию внутри сети институциональных участников, включая аспекты репутационной власти, чтобы они воспринимали друг друга как важных и обладающих властью для выполнения своих соответствующих функций (Либерхерр и Инголд, 2019).

Вот несколько примеров положительного опыта и идей, касающихся попыток согласовать пересекающиеся компетенции и содействовать вертикальной и горизонтальной координации:

• Региональные управления водными ресурсами в Мозамбике: Еще один интересный пример децентрализованного управления водными ресурсами существует в Мозамбике, где управление водными ресурсами осуществляется на уровне речных бассейнов через региональные управления водными ресурсами (РУД), которые используют комитеты речных бассейнов (КРБ) в качестве своих консультативных форумов для заинтересованных сторон (Ингуане, Галлего-Аяла, Жуизо, 2014). Каждое управление охватывает несколько бассейнов, делегируя взаимодействие с заинтересованными сторонами и оперативное управление своим подразделениям, в частности, путем создания КРБ. Центральное правительство оказывает неравномерную финансовую поддержку РУД в зависимости от их стратегической важности для экономического развития, поэтому их эффективность значительно различается. Стоит отметить, что РУД, которые контролируют трансграничные речные бассейны, дополнительно получают выгоду от международных программ поддержки комплексного управления водными ресурсами, направленных на развитие трансграничного управления водными ресурсами (Ингуане и Жуизо, 2014). В годы после децентрализации ассоциации жителей получают все большую легитимность и признание со стороны местных и провинциальных органов власти, особенно тех, которые в меньшей степени зависят от центрального бюджетного финансирования и, следовательно, обладают большей автономией в принятии решений и определении приоритетов местных проблем (Галлего-Аяла и Жуизо, 2011).
• Ассоциации водопользователей в Кыргызстане: Будучи низшим уровнем административной власти, от ассоциаций водопользователей часто ожидают обеспечения всестороннего участия пользователей, полного возмещения затрат и надежного предоставления услуг (Аарноудсе и др., 2017). Однако лежащие в основе бюрократические препятствия могут способствовать негативному восприятию местной организации водопользователями. После реформы начала 2000-х годов водоснабжение организуется департаментами управления водными ресурсами бассейнов на уровне провинций и районов. Эти департаменты заключают контракты с ассоциациями водопользователей на водоснабжение, содействуя сотрудничеству через подразделения поддержки ассоциаций (Никсон и др., 2017). Ассоциации водопользователей, по-видимому, являются единственной организацией по управлению водными ресурсами на уровне деревень, ответственной за сбор платежей с фермеров. Однако первоначальная структура ассоциаций водопользователей не включала консультации с водопользователями, которые были созданы центральным управлением водоснабжения как местной правительственной организацией. Таким образом, роль местных институтов как участников процесса была утрачена и в целом свелась к роли посредника, облегчающего передачу платежей за воду в центральный бюджет (Турмаматова, 2018).
• Совместные консультации по водным ресурсам в Швеции и Беларуси: Типичный пример органов управления водными ресурсами можно найти в Швеции, которые были созданы в 2004 году для реализации Водной рамочной директивы ЕС. Поскольку Швеция административно разделена на уезды, существующие административные советы в каждом уезде получили новые обязанности по управлению водными ресурсами на региональном уровне и взяли на себя роль органов управления водными ресурсами в соответствующих водохозяйственных районах (Mancilla García et al, 2019). Муниципалитеты сотрудничают с органами управления водными ресурсами посредством консультаций и совместного принятия решений, в то время как органы управления водными ресурсами также служат платформами для сотрудничества неправительственных заинтересованных сторон. Аналогичная структура существует в системе управления водными ресурсами Беларуси, где местные исполнительные органы в рамках административных единиц контролируют вопросы, касающиеся бассейнов, в соответствии со своей зоной ответственности. Для усиления сотрудничества между муниципалитетами и центральными органами управления водными ресурсами Беларусь ввела советы бассейнов, которые призваны служить механизмом совместного принятия решений и объединяют представителей всех заинтересованных сторон на одной основе (OECD, 2020).
• Власти округов в Кении: Проблемы пространственного соответствия для устойчивого финансирования местных органов власти возникли в Кении после того, как в 2012 году управление водными ресурсами было передано на уровень округов и возложено на них. Сосредоточившись на децентрализации управления водными ресурсами с использованием подхода, основанного на участии населения, правительство создало Ассоциации пользователей водных ресурсов (WRMA), которые занимаются оперативным управлением водными ресурсами и контролируют ситуацию на уровне округов. Каждый округ затем начал свой собственный путь децентрализации, где были достигнуты гораздо лучшие результаты в случаях использования частного сектора и НПО для мобилизации новых ресурсов, выбора местного, а не международного финансирования проектов и делегирования ответственности сообществу (Мвихаки, 2018).