B1. Регулирование и соблюдение требований

Субъекты, ответственные за регулирование и соблюдение законодательства, обеспечивают выполнение политики, законов и планов в области водных ресурсов и охраны окружающей среды, а также достижение поставленных целей. Инструменты, представленные в этом подразделе, знакомят с ролью и обязанностями различных органов и учреждений, обладающих полномочиями по регулированию и соблюдению законодательства, включая регулирующие органы и правоохранительные органы, местные органы власти, органы мониторинга и оценки, комитеты по оценке воздействия, а также институциональные механизмы, которые могут поддерживать целостность водных ресурсов в водном секторе.

Соблюдение нормативных требований в водном секторе

Регулирование можно определить как процесс толкования и применения законов, политики и нормативных актов для достижения целей, заложенных при их создании (Rouse, 2013). Однако соблюдение требований обычно рассматривается как соответствие официальным требованиям. Следовательно, экологическое соответствие — это достижение экологических предпосылок, изложенных в правовых документах, касающихся водных ресурсов и окружающей среды, договорных обязательствах, процедурах, стандартах эффективности, разрешениях и, среди прочего, в других указанных условиях (GoRTT | Закон об управлении окружающей средой, 2000). В водном секторе механизмы регулирования и соблюдения требований включены в водную политику (A1 Политика), законы (A2 Правовые рамки) и (A3 Планы), которые описывают действенные механизмы соблюдения требований и учреждения, ответственные за их реализацию. Такие механизмы обеспечивают соответствие общества в целом и различных учреждений нормативным стандартам и любым требованиям, установленным для водного сектора или его подсекторов.

К учреждениям, обладающим формальными полномочиями по определению нормативных рамок, могут относиться государственные администрации и регулирующие органы на местном, национальном и наднациональном уровнях, а также агентства на уровне водосборных бассейнов и речных систем (Philip et al. 2008). Например, на наднациональном уровне Руководящие принципы Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) по качеству питьевой воды (GDWQ) долгое время являлись ведущим ориентиром для стран при разработке собственных местных стандартов качества воды. На национальном уровне регулирование и соблюдение требований часто осуществляется различными подразделениями природоохранных агентств, агентств по водным ресурсам и департаментов здравоохранения, например, Агентством по охране окружающей среды США (US EPA) . В регулировании и обеспечении соблюдения требований в отношении воды на местном уровне участвуют несколько субъектов, включая муниципалитеты, неправительственные организации (НПО), ассоциации водопользователей и общественные организации (CBO) (Philip et al. 2008).

Основные проблемы соблюдения нормативных требований

Выявление факторов, препятствующих внедрению эффективного экологического регулирования и соблюдению норм, имеет решающее значение для устойчивого экологического развития (Салиху и др., 2016). К факторам, влияющим на соблюдение экологических норм, относятся экономические, социальные, личные, управленческие и технологические факторы (Салиху и др., 2016). Специалистам по регулированию водных ресурсов следует учитывать следующие факторы:

• Экономические и административные издержки: Быстро меняющееся и все более сложное природоохранное законодательство может увеличить затраты организаций и их административную нагрузку (Котник, Клун и Слейб-Эркер, 2020). Уровень соблюдения требований может снизиться, если затраты на соблюдение требований регулирующего органа слишком высоки (ОЭСР, 2004).
• Социально-политические факторы: Недостаток экологической осведомленности может привести к недостаточной осведомленности о судебном секторе, неэффективному использованию инструментов содействия соблюдению законодательства и нехватке персонала с соответствующими навыками. Проблемы внутренней координации, отсутствие интеграции с другими политиками, длительные парламентские процессы и недостаток коммуникации между уровнями управления и властями усугубляют сбои в регулировании (ОЭСР, 2004).
• Организационная культура: Недостаток надежных данных, ресурсов и чрезмерные требования к отчетности также создают проблемы для соблюдения нормативных требований (ОЭСР, 2004). Необходимо также учитывать административную культуру, поскольку она часто может усиливать последствия нарушений нормативных требований. В каждой стране существует своя культура соблюдения нормативных требований, на которую влияют ее собственные социальные нормы. Например, высокий уровень несоблюдения может наблюдаться в некоторых странах, где исторически был низкий уровень контроля за соблюдением писаных законов (ОЭСР, 2004).
• Технологический потенциал: Недостаток технологий часто может стать серьезным препятствием для соблюдения требований. Следует рассмотреть следующие вопросы: существуют ли подходящие технологии? Надежны ли технологии и просты ли в использовании? Отсутствует ли обучение персонала по вопросам соблюдения требований? И отсутствуют ли системы управления соблюдением требований? (ОЭСР, 2004).

Обеспечение соответствия экологическим нормам

Экологическая природоохранная конвенция (ЭПК) представляет собой рамочную основу, описывающую различные механизмы, с помощью которых власти могут продвигать, контролировать и обеспечивать соблюдение нормативных требований (ЕС, 2021). ЭПК определяет применение доступных инструментов, направленных на воздействие на поведение регулируемых субъектов с целью соблюдения нормативных требований. Она способствует следующим аспектам: (i) добровольному соблюдению, (ii) выявлению и устранению нарушений и (iii) вынесению выговора нарушителю, если это сочтено целесообразным (ОЭСР, 2009). Поддерживая вышеуказанную функцию, ЭПК также служит механизмом, способствующим построению эффективного управления, следующим образом: (i) повышает доверие, справедливость и сдерживающий эффект экологических норм, (ii) укрепляет общественное доверие к политике и институтам, ответственным за охрану окружающей среды и справедливый доступ к природным ресурсам, и (iii) снижает административные и нормативные издержки для общества (ОЭСР, 2009).

Основные составляющие для обеспечения эффективности соблюдения нормативных требований

К числу ключевых элементов эффективного регулирования и обеспечения соблюдения законодательства можно отнести мониторинг, оценку и сбор данных, профилактику, образование, принуждение и содействие соблюдению требований, обеспечение добросовестности в сфере водоснабжения и борьбу с коррупцией, а также создание независимого регулирующего органа.

• Мониторинг, оценка и данные: Мы не можем регулировать, соблюдать или обеспечивать выполнение законов/политики в области водных ресурсов, если мы не измерили и не поняли ресурс в полной мере с точки зрения его социально-экономических и физических характеристик. Системы мониторинга и оценки (инструмент B1.03) являются инструментами для понимания причин хорошей или плохой работы (Маккей, 2007). «Знание — необходимое условие для действия», и адекватные знания и легкий доступ к данным об изменяющемся состоянии водных ресурсов являются ключом к успешной водной политике (INBO и UNESCO, 2018). Наличие надежного хранилища знаний может способствовать созданию адекватных механизмов регулирования и соблюдения требований в водном секторе.
• Профилактика: Для обеспечения поэтапного предупреждения можно использовать выборочный и целенаправленный надзор (WASREB, 2010). Проведение инспекций с привлечением обученных инспекторов часто является средством выявления нарушений до того, как экологический ущерб станет необратимым. Инспекции составляют основу соблюдения нормативных требований, предоставляя официальный способ оценки соответствия и выполнения экологических норм (EPA, 2021). Например, должность инспектора была создана в Законе о воде 2002 года в Кении и наделяет полномочиями запрашивать информацию у советов по водоснабжению (WSB) и поставщиков услуг водоснабжения (WSP) для обеспечения соблюдения нормативных требований в таких областях, как развитие инфраструктуры, финансы и качество воды (WASREB, 2010). Инспекторы по соблюдению экологических норм рассматриваются как важнейшие элементы в природоохранных органах, поскольку они обеспечивают соблюдение нормативных требований на регулярной основе, часто специализируясь на конкретных областях, таких как вода, воздух и управление отходами (Pautz and Schnitzer, 2008).
• Образование: Создание среды, способствующей обучению, мотивации и саморегуляции, имеет важное значение, поскольку взаимосвязь между образованием и позитивными экономическими, социальными и экологическими результатами хорошо задокументирована (WASREB, 2010 и Wang et al. 2022). Эффективная учебная среда должна включать следующие компоненты: (i) повышение осведомленности и чуткости к существующим экологическим проблемам, (ii) предоставление знаний и понимания таких проблем, (iii) поощрение заботливого отношения к окружающей среде и мотивация специалистов водного сектора к улучшению качества окружающей среды, (iv) оснащение специалистов навыками решения экологических проблем и (v) содействие участию в мероприятиях, которые в конечном итоге приводят к устранению экологических проблем (EPA, 2021). В целом, экологическое образование может формировать поведение, расширять доступ к другим источникам знаний и навыкам, способствуя приобретению знаний, что помогает повысить экологическую ответственность (Wang et al. 2022).
• Принуждение и помощь в соблюдении требований: Когда меры по обучению и предотвращению нарушений не сработали, и в зависимости от серьезности нарушений, может быть применена вся сила закона. Возьмем, например, традиционный «принудительный подход», который делает акцент на сдерживании нарушений посредством налагаемых санкций. Он основан на предположении, что повышение определенности и жесткости наказаний будет препятствовать несоблюдению требований (Эрнхарт и Гликсман, 2020). В дополнение к принудительному подходу специалисты водного сектора могут также рассмотреть «кооперативный подход». Этот подход более гибкий и предлагает более мягкие механизмы, такие как поощрение соблюдения требований посредством помощи в соблюдении требований, что помогает организациям заблаговременно бороться с нарушениями. Он также основан на предположении, что на бизнес влияют как гражданские, так и общественные мотивы, и он, как правило, склонен соблюдать законы (Эрнхарт и Гликсман, 2020).
• Обеспечение добросовестности в сфере водоснабжения и противодействие коррупции: Коррупция в секторах водоснабжения и канализации может стать дестабилизирующим механизмом, угрожающим всей программе устойчивого развития (Сеть обеспечения добросовестности в сфере водоснабжения - WIN). Коррупционные практики могут привести к уклонению от соблюдения нормативных требований, спецификаций, правил охраны здоровья и безопасности. Поэтому создание культуры, основанной на принципах прозрачности, подотчетности, участия и противодействия коррупции (TAPA) (Инструмент B1.05), имеет важное значение для регулирования и соблюдения требований.
• Создание независимого регулирующего органа: Регулирование включает установление тарифов, стандартов качества воды и качества обслуживания, а также механизмов подотчетности. Регулирование касается не только выпуска норм, но и возможности их обеспечения. Для этого регулирующие органы должны быть независимы от правительств, поскольку это обеспечивает объективность в этом отношении. К преимуществам отдельного регулирующего органа с системой лицензирования относятся: (i) надежный независимый регулирующий орган, свободный от политического влияния, (ii) последовательность в обеспечении соблюдения обязательств, (iii) функции и полномочия, четко определенные законом, (iv) хорошая координация между регулирующими органами и четко определенные/раздельные функции (Всемирный банк, 2020). При управлении регулирующими органами следует учитывать следующие семь принципов: (i) ясность ролей, (ii) предотвращение неправомерного влияния и поддержание доверия, (iii) принятие решений и структура управляющего органа для независимых регулирующих органов, (iv) подотчетность и прозрачность, (v) взаимодействие, (vi) финансирование и (vii) оценка эффективности (ОЭСР, 2014).

Обзор подраздела

Инструменты, представленные в этом подразделе, знакомят с различными агентствами, органами, учреждениями и комитетами, которые служат координационными центрами для регулирования и соблюдения требований в водном секторе. Понятие регулирования и соблюдения требований также подкрепляется концепцией обеспечения целостности водных ресурсов и борьбы с коррупцией.

• Регулирующие органы и надзорные органы (Инструмент B1.01): Органы мониторинга и надзора обеспечивают надлежащую практику и реализацию, гарантируя соблюдение правил и положений. Такие органы играют важную роль в управлении водными ресурсами, и их мандат связан с установленными правовыми и водохозяйственными документами.
• Местные органы власти (Инструмент B1.02): Местные органы власти функционируют на субнациональном уровне, но работают в тандеме с центральным правительством для обеспечения реализации принципов комплексного управления водными ресурсами на местах. Такие органы власти важны, поскольку они, как правило, участвуют в управлении услугами водоснабжения и выступают в качестве основного этапа вовлечения заинтересованных сторон и обеспечения устойчивости планов действий правительства.
• Органы мониторинга и оценки (Инструмент B1.03): Органы мониторинга и оценки предоставляют специалистам по управлению водными ресурсами доступ к надежным, актуальным и релевантным данным и информации. Это важно для обеспечения принятия решений на основе фактических данных специалистами по внедрению комплексного управления водными ресурсами и политиками.
• Комитеты по оценке воздействия (Инструмент B1.04): Комитеты по оценке воздействия (КИВ) оценивают широкий спектр последствий предлагаемых проектов развития для водных ресурсов и окружающей среды. Такие комитеты важны для обеспечения участия и вовлечения различных заинтересованных сторон в процесс принятия решений.
• Добросовестность в сфере водных ресурсов и борьба с коррупцией (Инструмент B1.05): Добросовестность в сфере водных ресурсов подразумевает различные механизмы и институциональные структуры, необходимые для поддержки подхода TAP-A «Стена добросовестности» (прозрачность, подотчетность, участие и борьба с коррупцией). Это имеет решающее значение для обеспечения честного и подотчетного использования имеющихся полномочий и ресурсов в целях устойчивого и справедливого управления водными ресурсами.