B2.01. Государственные предприятия водоснабжения

Государственные предприятия водоснабжения предоставляют услуги водоснабжения и/или водоотведения и канализации под контролем государственного органа, как правило, муниципалитета. Государственные водопроводные сети обеспечивают услугами водоснабжения и канализации большую часть городского населения мира, опережая как частных поставщиков, так и общественные организации. Государственные предприятия водоснабжения обычно считаются неэффективными, страдающими от финансовых, операционных и институциональных ограничений, что приводит к низкому качеству предоставляемых услуг. Данный инструмент предоставляет обзор этих проблем и предложения по возможным реформам для повышения эффективности государственных предприятий водоснабжения.

Виды государственных предприятий водоснабжения

Согласно оценкам, большая часть городского населения мира пользуется услугами государственного водоснабжения. Например, в странах ОЭСР около 80% жителей подключены к государственным коммунальным предприятиям (Pérard, 2009). В развивающихся странах эта доля еще выше и составляет 93% городского населения (Marin, 2009). Хотя государственные водопроводные сети, как и все виды водоснабжения, предоставляют услуги питьевой воды и/или водоотведения, они находятся под государственным контролем с различной степенью автономии. Это отражается как в структуре собственности, так и в применяемых моделях управления. Последние позволяют различать государственные и муниципальные предприятия, а первые помогают выделить три системы управления, полностью или частично связанные с государственным сектором (EurEau, 2020):

• Непосредственное государственное управление: правительство/муниципалитет полностью отвечает за предоставление услуг и их управление.
• Делегированное государственное управление: правительство/муниципалитет владеет активами коммунального предприятия и делегирует управление, эксплуатацию и техническое обслуживание государственной компании (Джоффе, Хоффман и Браун, 2008).
• Делегированное частное управление: правительство/муниципалитет передает свои обязанности частным компаниям (Инструмент B2.02).

Кроме того, государственные поставщики услуг водоснабжения различаются по масштабу, от сетевых услуг до децентрализованного водоснабжения в отдаленных сельских районах, включая колодцы, скважины и доставку воды автотранспортом, используемую в чрезвычайных ситуациях (Van der Helm et al., 2017).

Характеристики государственных предприятий водоснабжения

Первые два из упомянутых выше типов коммунальных предприятий обладают рядом характеристик, имеющих решающее значение для понимания сложности государственного водоснабжения и канализации. Во-первых, функции водохозяйственной отрасли в государственном секторе классифицируются как естественная монополия. Характер затрат (избыток невозвратных затрат) препятствует переходу государственных водохозяйственных предприятий на конкурентный рынок, что негативно скажется на эффекте масштаба (Pérard, 2009). Во-вторых, сектор предоставляет общественные и социально значимые товары, которые, как считается, предоставляются независимо от платежеспособности потребителей. В-третьих, водная инфраструктура и своевременное техническое обслуживание системы необходимы для жилищного, промышленного и коммерческого строительства, что требует особого внимания и регулирования. Наконец, это высоко капиталоемкий сектор с длительными сроками окупаемости (Morrell, 2017), начинающимися от 7-10 лет с возможностью продления до 30 лет (Rees, 1998). Эти особенности необходимы для понимания критики, с которой сталкиваются государственные водохозяйственные предприятия.

Проблемы, с которыми сталкиваются коммунальные водопроводные системы

В 1990-х годах многие правительства начали реформы городских систем водоснабжения и канализации, оправданные неэффективностью государственных водопроводных сетей (Марин, 2009). Можно выделить различные виды неэффективности в государственных водопроводных системах. Эти виды неэффективности перечислены ниже:

• Финансовые аспекты: Стратегия устойчивого водоснабжения гласит, что поставщики услуг должны полностью покрывать свои операционные и эксплуатационные расходы, а также иметь доступ к инвестиционным фондам, чтобы иметь возможность улучшать и расширять свои услуги (Инструмент D2.02; Инструмент D2.03) (Всемирный банк, 2017). Существует значительное количество примеров со всего мира, демонстрирующих обратное в отношении разрыва между возможностями финансирования и спросом на водную инфраструктуру. Например, в государственном секторе водоснабжения Замбии до реформ сектора в 1994 году наблюдалась крайне низкая окупаемость затрат и незначительные инвестиции в расширение сети (Читонге, 2011). Национальная водная комиссия Ямайки столкнулась с серьезными проблемами с момента своего создания в 1980 году, когда государственное водоснабжение недостаточно финансировалось из-за нечастых корректировок тарифов (Эрхардт и Янсон, 2011). В целом, доходы от тарифов недостаточны и не обеспечивают окупаемости затрат. Кроме того, тарифная структура государственных предприятий водоснабжения не стимулирует сохранение ресурсов. Равенство и справедливость не всегда гарантируются, если не учитывается доступность жилья для малоимущих семей.
• Операционные проблемы: Операционные неэффективности часто обусловлены финансовыми. Недостаток инвестиций в государственном секторе сдерживает техническое обслуживание и расширение системы. В результате низкого охвата услугами лишь часть городского населения имеет доступ к ним, особенно с учетом пиковых темпов урбанизации в развивающихся странах. 1 миллиард человек во всем мире, преимущественно в развивающихся странах, получают воду, которая доступна менее 24 часов в сутки, что создает проблему перебоев в водоснабжении (Каминский и Кумпель, 2018). Кроме того, показатели нерентабельности водоснабжения высоки из-за утечек и плохого управления активами в целом (Чиплункар, Ситарам, Кхеонг, 2012).
• Институциональные факторы: Государственные или муниципальные предприятия водоснабжения могут сталкиваться с политическим вмешательством и борьбой за политические преимущества, а также с корыстными интересами (Рис, 1998). Коммунальные предприятия могут быть уязвимы для вмешательства коррумпированных политиков, когда те, например, перенаправляют средства из государственных бюджетов, что усугубляет обе вышеупомянутые неэффективности (Инструмент B1.05) (Transparency International, 2008). Непоследовательные институциональные рамки, как правило, негативно влияют на эффективность работы государственных предприятий водоснабжения независимо от соблюдения нормативных требований в этом секторе (Берг, 2013).

Возможные реформы: Полезность модели будущего

Для повышения эффективности работы государственных предприятий водоснабжения и канализации может быть внедрена модель «Предприятие будущего» (Всемирный банк, 2021). Следуя этой модели, предприятие предоставляет качественные услуги высокоэффективным способом, оставаясь при этом инновационным, инклюзивным, рыночно-ориентированным и клиентоориентированным.

Реформы в секторе коммунального водоснабжения могут быть сосредоточены на (Ван Гиннекен и Кингдом, 2009):

• Участие частного сектора – корпоратизация: государственно-частные партнерства успешно трансформируют сектор государственного водоснабжения в развивающихся странах, когда растет число инвесторов, а риски равномерно распределяются между партнерами (Марин, 2009). Однако этот подход не является повсеместно применимым. Некоторые исследования эмпирически показывают, что статистически значимых доказательств отставания государственного сектора от частного в отношении предприятий водоснабжения обнаружено не было (Киркпатрик, Паркер и Чжан, 2006). Вместо этого может быть использован альтернативный подход к корпоратизации, когда предприятие преобразуется в государственную организацию с корпоративной идентичностью. В этом случае совет директоров выступает в качестве «посредника» между руководством предприятия и собственником (государством или муниципалитетом), повышается автономия предприятия, а диверсификация собственности устраняет риск политизированного принятия решений (Ван Гиннекен и Кингдом, 2009).
• Бенчмаркинг: Соглашения о результативности или бенчмаркинг предоставляют доступ к сравнительной информации, позволяющей выявить области, требующие улучшения в государственных предприятиях водоснабжения (ОЭСР, без даты). Например, Международная сеть бенчмаркинга предприятий водоснабжения и канализации (IBNET) — это крупнейшая в мире база данных данных о результативности работы предприятий.
• Ответственность потребителей: процесс достижения высокого уровня вовлеченности потребителей включает в себя несколько важных составляющих. Во-первых, предоставление достоверной информации, такой как годовые отчеты. Во-вторых, организация консультаций для получения мнений пользователей, которые также могут быть заменены более формальным участием, например, предоставлением права голоса (Ван Гиннекен и Кингдом, 2009). Например, в рамках Программы сокращения потерь доходов от водоснабжения в Коломбо город нанял менеджера, ответственного исключительно за обработку жалоб потребителей, что повысило эффективность программы (Чиплункар, Ситарам и Кхеонг, 2012).
• Развитие потенциала: Обучение персонала имеет важное значение для приобретения новых навыков в ходе карьеры в государственном секторе водоснабжения. Однако развитие потенциала как средство эффективного и результативного предоставления услуг часто игнорируется в культуре работы государственного сектора.