B2.02. Частные поставщики услуг водоснабжения

Участие частного сектора в предоставлении услуг водоснабжения и канализации может принимать различные формы, от соглашений о государственно-частном партнерстве до полностью частных предприятий. В большинстве случаев это рассматривается как решение проблемы неэффективности государственных предприятий водоснабжения. Данный инструмент предоставляет обзор различных типов участия частного сектора и перечисляет ключевые моменты для более успешного вовлечения частного сектора.

Факторы вовлечения частного сектора

Участие частного сектора в сфере водоснабжения обусловлено несколькими факторами. Во-первых, вокруг проблем водоснабжения сложился кризисный нарратив, который порождает призывы к переменам и необходимость вовлечения новых участников, помимо государственных структур (Глобальный договор ООН, 2010). Эта идея тесно связана с корпоративной ответственностью (Инструмент C5.05) и тем фактом, что предприятия несут общую ответственность за решение экологических проблем. Во-вторых, вовлечение частного сектора также можно рассматривать как прямой ответ на неэффективную работу государственных поставщиков воды (Инструмент B2.01). Действительно, на протяжении 1980-х и 1990-х годов приватизация в секторе водоснабжения и канализации все чаще рассматривалась как решение проблем, возникших в результате краха государственных предприятий (Рис, 1998).

«Революция» приватизации государственных услуг была задумана премьер-министром Великобритании Маргарет Тэтчер и подхвачена другими странами по мере того, как мир вступал в неолиберализм. Во многих развивающихся странах это также стало реакцией на неудачные реформы государственного сектора (Всемирный банк, 2006). Более того, международные кредитные институты, такие как Всемирный банк и Международный валютный фонд, ставили предоставление кредитов на развитие в зависимость от принятия политики приватизации (Грайнер, 2020).

Классификация взаимодействия частного сектора

Важно различать различные значения участия частного сектора. Термин «приватизация» подразумевает полную передачу активов. «Участие частного сектора» отражает роль частного сектора в предоставлении услуг, когда часть обязанностей и рисков перекладывается на частный сектор. Термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) также признает роль как государственного, так и частного сектора в предоставлении услуг, подчеркивая необходимость партнерства. Различные виды участия частного сектора в секторе водоснабжения можно классифицировать следующим образом, согласно Всемирному банку:

• Отчуждение или прямая продажа: передача всех государственных активов путем продажи, в этом случае частный сектор получает полную ответственность за объекты и эксплуатацию сети водоснабжения.
• Строительство-эксплуатация-собственность (BOO)/строительство-эксплуатация-собственность-передача (BOOT): частная компания владеет объектом (до передачи в случае BOOT), финансирует и строит объект (инфраструктурный проект), эксплуатирует объект на условиях концессии или же эксплуатация и техническое обслуживание передаются на аутсорсинг другой частной компании (в случае BOO).
• Концессионно-строительная модель (BOT): проекты, ориентированные на результат, при которых активы остаются в государственной собственности, а использование системы передается частным операторам. В рамках концессии, исходя из результатов, частный оператор платит за вычетом платы за использование существующих активов. Проекты BOT, как правило, являются проектами «с нуля» и используются для развития отдельного актива.
• Совместное предприятие: совместное владение частным и государственным секторами в результате требования заказчика о наличии доли в капитале проекта или продажи существующей государственной коммунальной компанией доли в этой компании частной фирме.
• Аренда/аренда: соглашение, в соответствии с которым частный оператор несет ответственность за эксплуатацию и техническое обслуживание, а также за текущее финансирование, но не за капитальное финансирование.
• Договор на оказание услуг/управление: определенные услуги или эксплуатация и техническое обслуживание конкретных услуг передаются на аутсорсинг частному оператору, при этом государство сохраняет общий контроль и надзор.

Приведенная выше классификация в основном касается городских водопроводных сетей. Помимо них, существуют также мелкие частные поставщики услуг (ЧПО), которые доставляют воду с помощью грузовиков, канистр, бутылок и т. д. В некоторых частях Латинской Америки, Африки и Южной Азии городские жители по-прежнему полагаются на эти услуги, компенсируя или дополняя недостатки государственного сектора. Их обычно называют «заполнителями пробелов» в странах с низким качеством водоснабжения, «пионерами» — компаниями, разрабатывающими системы в районах, где нет государственного водоснабжения, и «субконцессионерами», покупающими воду у коммунальных предприятий и продающими ее потребителям. ЧПО встречаются по всему Глобальному Югу, задокументированные примеры — в Таиланде, Анголе, Нигерии, Судане, Иордании, Узбекистане, Колумбии и Парагвае (Кариуки и Шварц, 2005).

Ключевые аспекты взаимодействия с частным сектором

• Нормативно-правовая и институциональная структура: Регулятивные механизмы должны обеспечивать соблюдение договорных соглашений между правительством и частным поставщиком услуг, а также справедливое и равноправное разрешение споров (Гунатилаке и Карангал Сан-Хосе, 2008). Во многих странах созданы регулирующие органы, выступающие в качестве посредников между поставщиком услуг и органом, принимающим политические решения. Например, в ходе реализации государственно-частного партнерства в Маниле концессионное соглашение предусматривало создание регулирующего органа для мониторинга деятельности концессионеров (Ривера, 2014).
• Мобилизация частного капитала: Неправильное распределение рисков между партнерами и использование неподходящих типов соглашений о государственно-частном партнерстве вызывают опасения по поводу участия частного сектора, хотя на практике частные компании должны обеспечивать финансовую надежность проектов (Рис, Уинпенни и Холл, 2008). Методы смешанного финансирования (Инструмент D2.05), использующие льготный капитал, в основном государственный или благотворительный, могут помочь снизить риски и «привлечь» частные инвестиции в предоставление услуг водоснабжения и канализации.
• Недостаточная конкуренция: Учитывая исторически монополистический характер услуг водоснабжения и канализации, превращение отрасли в полностью конкурентный рынок не представляется возможным, что может препятствовать достижению эффекта масштаба (Перар, 2009), особенно с учетом высоких постоянных издержек (Киркпатрик, Паркер и Чжан, 2006). Таким образом, необходимы инновационные подходы для создания конкуренции.
• Проблемы ценообразования: Приватизация водоснабжения часто приводит к повышению тарифов на воду, поскольку компании стремятся покрыть эксплуатационные расходы и получить минимальную прибыль (Гунатилаке и Карангал Сан-Хосе, 2008). В процессе привлечения частного сектора крайне важно обеспечить доступность услуг водоснабжения, особенно для малоимущих (Киркпатрик, Паркер и Чжан, 2006). «Водные войны» в Кочабамбе, Боливия, хорошо иллюстрируют, как неправильно организованный процесс приватизации может вызвать протесты из-за резкого и внезапного повышения тарифов на воду. Чили учла ошибку своих соседей и разработала специальную систему субсидирования, которая используется для защиты наиболее уязвимых или бедных домохозяйств (Симмонс, 2016).