B3.01. Трансграничные организации

Трансграничные организации обеспечивают основу для координации и упрощения управления водными ресурсами на международном уровне, где возникают вопросы управления общими (межюрисдикционными) ресурсами. Такие организации различаются по типу и функциям в зависимости от политического контекста, проблем, связанных с водными ресурсами, и культурных особенностей региона. В данном инструменте рассматриваются различные институциональные механизмы трансграничных организаций, излагаются их основные функции, приводятся лучшие примеры трансграничных организаций по управлению речными бассейнами (ТОУРБ) и анализируются ключевые проблемы, с которыми сталкиваются трансграничные организации.

Институциональные механизмы для трансграничных организаций

Типы соглашений, лежащих в основе трансграничных организаций, значительно различаются по всему миру: от специальных договоренностей и меморандумов о взаимопонимании до формальных международных договоров и соглашений. Эти инструменты, как правило, следуют принципам международного водного права (Инструмент A2.02). В зависимости от учредительных соглашений между прибрежными государствами, трансграничные водные организации можно разделить на следующие типы (Хупер и Ллойд, 2011): (1) консультативные комитеты; (2) ассоциации; (3) органы власти; (4) комиссии.

Очевидно, что для эффективного функционирования трансграничных организаций необходима надежная финансовая база (Инструмент D2) , политическая воля правительств, приверженность партнеров, которые их создают, и других участников процесса. Многие доноры готовы оказывать финансовую поддержку международным комитетам при наличии прочных, эффективных и прозрачных соглашений между прибрежными странами. Стоимость финансирования трансграничных организаций может значительно варьироваться в зависимости от мандата, структуры и уровня развития прибрежных стран (GWP & GEF IW:Learn, 2020).

В 1960-1980-х годах при поддержке внешних источников было создано множество трансграничных организаций, занимающихся вопросами бассейнов рек (Джойс и Гранит, 2010), но, за редким исключением, большинство из них оставались на начальной стадии развития с точки зрения достижений в области трансграничного сотрудничества. Негативными факторами являются низкая политическая приверженность, плохо определенные цели, недостаточный мандат и сокращение поддержки со стороны доноров. Однако существует множество исключений, включая Организацию по развитию рек Сенегала и Проект развития высокогорных районов Лесото , где совместные усилия принесли значительные трансграничные выгоды в области энергетики, водоснабжения и орошения.

Исследования в области трансграничного управления водными ресурсами показали, что в настоящее время наиболее активное сотрудничество наблюдается в бассейнах рек Нил, Вольта и Меконг благодаря сильному институциональному потенциалу организаций, занимающихся трансграничным управлением водными ресурсами. Рассматривая региональное распределение организаций, занимающихся трансграничным управлением водными ресурсами, можно отметить, что наибольшее количество таких организаций находится в Африке (18), за ней следуют Европа (10), Южная Америка (6), Азия (6) и Северная Америка (4) (Ким и Глауманн, 2012).

Функции и мандат трансграничных организаций

Традиционно трансграничные организации создавались для решения конкретной проблемы (например, судоходство, заиление, загрязнение), но их полномочия могут быть, и часто были, расширены для решения более широких проблем водоснабжения в бассейне. Типичные функции трансграничных организаций можно разделить на следующие категории (Герлак и Шмайер, 2016):

• Консультирование и координация применения совместного соглашения государствами-членами;
• Выполнение непосредственных задач организации (управление данными, мониторинг и оповещение, планирование и программирование и т.д.);
• Оценка и контроль выполнения совместных соглашений (включая функцию урегулирования споров).

В рамках этих категорий трансграничные организации, как правило, выполняют функции, дополняющие действия, предпринимаемые каждой прибрежной страной, на основе институционального анализа. Такой анализ способствует достижению политического соглашения между прибрежными странами и укрепляет мандат организации. Как указано в Водной конвенции (статья 9 Водной конвенции ЕЭК ООН, 1992 г.), от трансграничных бассейновых организаций ожидается выполнение таких функций, как:

• Сбор, обработка и оценка данных для выявления источников загрязнения, оказывающих трансграничное воздействие;
• Разработка совместных программ мониторинга качества и количества ресурсов;
• Разработка реестров и обмен информацией об источниках загрязнения, оказывающих трансграничное воздействие;
• Установление предельных значений выбросов сточных вод и оценка эффективности программ контроля;
• Совместное определение критериев и целей качества, а также предлагаемых мер по поддержанию и, при необходимости, улучшению качества воды;
• Разработка совместных планов действий по снижению уровня загрязнения, вызванного случайным и рассеянным загрязнением;
• Установление процедур оповещения;
• Предоставление площадки для обмена информацией о существующих и планируемых видах использования ресурса и связанных с ним объектов, оказывающих трансграничное воздействие;
• Содействие сотрудничеству и обмену информацией о лучших доступных технологиях и развитие сотрудничества в рамках научно-исследовательских программ;
• Участие в оценке воздействия трансграничных вод на окружающую среду в соответствии с соответствующими международными правилами.

Хотя большинство функций трансграничных организаций касаются поверхностных вод, важно также включить в мандат организации трансграничные водоносные горизонты, даже если трансграничный речной бассейн и водоносный горизонт не совпадают. Такой широкий мандат позволит избежать дублирования функций на более позднем этапе трансграничного сотрудничества (Хупер и Ллойд, 2011).

Комплексный подход к управлению водными ресурсами требует, чтобы человеческие ресурсы и институциональный потенциал в трансграничных структурах были способны решать социальные проблемы, а также задачи экологического и экономического развития. Хотя правительства каждой страны часто стремятся сохранить за собой окончательную ответственность за принимаемые решения, создание консультативного органа может быть полезным для расширения круга заинтересованных сторон. Это важно, например, в процессе разработки стратегий адаптации к изменению климата и смягчения его последствий (Инструмент A1.03), а также политики в области ЦУР и Повестки дня на период до 2030 года (Инструменты A1).

Примеры трансграничных организаций по управлению речными бассейнами

Примерами некоторых заслуживающих внимания трансграничных водных организаций являются:

• Инициатива бассейна Нила (NBI) – межправительственное партнерство 10 прибрежных государств бассейна реки Нил, направленное на развитие реки на основе сотрудничества. Созданная в 1999 году, NBI стала мощным форумом для обсуждения, создания и обмена общими знаниями, а также надежным механизмом поддержки подготовки проектов. NBI действует через свой Секретариат и две дочерние организации – Координационный центр программы действий по экваториальным озерам Нила (NELSAP-CU) и Восточно-Нильское техническое региональное управление (ENTRO) по программе действий по Восточно-Нильскому бассейну, уделяя особое внимание региональным инвестициям и наращиванию потенциала.
• Комиссия по реке Меконг (КРК) – межправительственное учреждение четырех прибрежных государств нижнего бассейна Меконга (Камбоджа, Лаос, Таиланд и Вьетнам). КРК была создана на основании соглашения, подписанного четырьмя странами в 1995 году, и состоит из трех постоянных органов: Совета, Объединенного комитета и Секретариата КРК. В каждой стране-члене созданы национальные комитеты по Меконгу, которые выступают в качестве ключевого координационного центра для связи с Секретариатом КРК и координации с национальными министерствами и ведомствами. С момента своего создания КРК в основном сосредоточена на экономическом развитии на ранних этапах, уделяя меньше внимания трансграничным последствиям. В настоящее время мандат КРК распространяется на управление политическими, техническими и административными вопросами управления бассейном с использованием целостного программного подхода (Стратегия развития бассейна на 2021-2030 годы и Стратегический план КРК на 2021-2025 годы).
• Управление бассейна реки Вольта (VBA) — это совместная трансграничная организация шести прибрежных государств бассейна реки Вольта, занимающаяся управлением общими водными ресурсами. Созданное в 2005 году, VBA обеспечивает обсуждение ключевых вопросов в бассейне и согласование национальных проблем посредством региональных подходов. С момента своего создания VBA внесло вклад в функционирование общебассейновой информационной системы и децентрализованной институциональной структуры на национальном уровне. Управление руководствуется Кодексом поведения при принятии решений и действиях, реализуя совместные программы через свой Трансграничный комитет (GWP-SA, 2014).
• Международная комиссия по защите реки Дунай (МКЗД) – транснациональный орган, созданный в 1998 году для осуществления Конвенции о защите реки Дунай, объединяющий делегации 15 Договаривающихся сторон. Комиссия также позволила другим организациям присоединиться к ее работе посредством специальной процедуры – экспертных групп, состоящих из национальных экспертов из числа Договаривающихся сторон и наблюдателей МКПД. Каждая экспертная группа поддерживается техническим экспертом из Секретариата, что позволяет МКПД работать децентрализованно. С 2000 года МКПД уделяет приоритетное внимание осуществлению трансграничного воздействия Водной рамочной директивы ЕС на бассейн реки Дунай, а также Директивы ЕС о наводнениях (с 2007 года). Среди основных достижений работы МКЗД – внедрение в эксплуатацию нескольких инструментов трансграничного мониторинга: Системы предупреждения о чрезвычайных ситуациях, Транснациональной сети мониторинга (тематическое исследование) и Информационной системы «Данубис». Эти инструменты позволяют Комиссии выступать в качестве координационной платформы и решать многосторонние вопросы на международном уровне и на уровне всего бассейна, имея наиболее полное представление о существующих проблемах в области водных ресурсов. ICPDR также работает над улучшением морской среды, связанной с рекой, посредством меморандума о взаимопонимании с Комиссией по защите Черного моря.
• Организация по развитию бассейна реки Сенегал (OMVS) – региональный орган сотрудничества бассейна реки Сенегал, включающий четыре прибрежные страны. Созданная в 1972 году в ответ на разрушительную длительную засуху, OMVS фокусируется на реализации принципа справедливого распределения ресурсов между государствами-членами путем управления водной инфраструктурой бассейна и получаемыми выгодами (например, инфраструктура, управляемая OMVS, обеспечивает 100% питьевой воды в Нуакшоте и Сен-Луи и 60% в Дакаре). Благодаря полной поддержке государств-членов и согласованию своих целей с национальной политикой, OMVS обеспечивает свою финансовую стабильность и, таким образом, реализует проекты, которые являются как технически осуществимыми, так и политически поддерживаемыми, несмотря на геополитические различия в регионе. К числу успешных примеров сотрудничества относится совместное партнерство со Всемирным банком в рамках Многоцелевого проекта развития водных ресурсов бассейна реки Сенегал (PGIRE).

Проблемы, с которыми сталкиваются трансграничные организации

Вот некоторые ключевые общие группы проблем, с которыми сталкиваются трансграничные организации:

• Конкуренция за водопользование и между водопользователями: трансграничные организации в рамках своего мандата стремятся достичь экономических, социальных и экологических целей бассейна, а также сбалансировать конкурирующие виды водопользования и водопользователей (Шмайер и Шуббер, 2018). Учитывая растущий спрос на воду в сельском хозяйстве, промышленности и водоснабжении, управление бассейном испытывает повышенное давление на свои структуры управления со стороны большего числа вовлеченных сторон (частный сектор, финансовые учреждения, дипломатические и военные органы и т. д.), а также расширение его сферы деятельности (включая оценку водных рисков для инвестиционных целей или урегулирование водных конфликтов). Эти воды также могут создавать сложные дипломатические проблемы, которые часто связывают государства в асимметричных отношениях вверх/вниз по течению.
• Крупные проекты и сложные проблемы: трансграничное сотрудничество становится особенно сложным и деликатным при решении вопросов, связанных с крупномасштабными национальными инфраструктурными проектами, такими как ирригационные системы, водные пути, гидроэлектростанции и мосты (Ким и Глауманн, 2012). Сама природа таких проектов может оказывать существенное воздействие на общий водоем и, следовательно, вызывать серьезные экологические и социально-экономические потрясения в других прибрежных странах. В таких случаях трансграничные организации по управлению водными ресурсами показали себя одной из лучших платформ для ведения переговоров (Петерсен-Перлман, Вейё и Вольф, 2017).
• Формирование общего видения: Для развития необходимого доверия, позволяющего осуществлять трансграничное управление водными ресурсами и сотрудничество, сторонам необходимо создать и принять общие наборы данных и знаний о проблемах водных ресурсов (Инструмент B4.01) и разделить видение (Инструмент C2.02) будущего этого ресурса. Однако разные страны по-разному смотрят на водные объекты, и именно в достижении общего видения заключается основная сложность. Хотя конфликт с большей вероятностью возникнет там, где нет ни института, ни соглашения, определяющего права и обязанности в отношении общего водотока, само существование совместного института не подразумевает эффективного сотрудничества (Петерсен-Перлман, Вейё и Вольф, 2017).
• Превращение видения в конкретные действия: Когда создается трансграничная организация по управлению водными ресурсами, демонстрирующая, что прибрежные страны достигли общего видения и определенного уровня понимания, остаются проблемы с ее реализацией и возможностями выполнения проектов. После создания трансграничное управление водными ресурсами должно выйти за рамки видения и разработать дополнительные механизмы, такие как нормативные механизмы, протоколы обмена данными и информацией, а также механизмы финансирования, чтобы прочно закрепить трансграничное управление водными ресурсами на практике, где технические секретариаты играют важнейшую роль (Шмайер, 2010).
• Легитимность результатов: Еще одним важным понятием, имеющим отношение к институциональному потенциалу, является легитимность результатов, то есть эффективность результатов политики для населения (Шарф, 1999). В случае трансграничных организаций их действия получают легитимность на основе учредительных соглашений, заключенных прибрежными государствами. Оценка легитимности трансграничной организации с точки зрения ресурсов и результатов имеет важное значение для того, чтобы она могла выступать в качестве безопасной среды для диалога по спорным вопросам. Достижению легитимности результатов можно способствовать несколькими способами, начиная с создания надежных соглашений и сетей обмена данными и информацией между государствами бассейна (Хуитема и Мейеринк, 2017). Без развитых протоколов обмена данными будет крайне сложно осуществлять совместное моделирование и планирование, что является ключевым условием успешного институционального устройства для управления трансграничными водными ресурсами. Еще одним следствием плохой стратегии обмена информацией будет слабое участие общественности или даже недостаточная осведомленность жителей бассейна о деятельности трансграничных организаций по управлению водными ресурсами. Хотя участие общественности может и не являться прямой целью прибрежных государств, оно значительно подрывает легитимность результатов деятельности трансграничных организаций, поскольку не учитывает местные или традиционные знания (Моррис и Де Лоэ, 2016).
• Мониторинг и обеспечение соблюдения: Эффективность трансграничной организации определяется не только условиями ее учредительного соглашения, но и ее способностью реализовывать эти условия на практике. Поэтому такая организация должна быть уверенным в своих силах органом, обеспечивающим соблюдение соглашений, используя формальные механизмы мониторинга для своевременного принятия мер в ответ на потенциальное несоблюдение соглашений прибрежными сторонами (Xie, Rahaman and Shen, 2018). Одним из таких механизмов может быть использование собранной информации для оповещения заинтересованных сторон о последствиях несоблюдения. При условии, что трансграничная организация, занимающаяся трансграничными правами и свободами, имеет более широкий мандат, применение формализованных процедур обеспечения соблюдения соглашений (например, через комитет по соблюдению) также будет способствовать политической приемлемости санкций и ответных мер для устранения нарушений трансграничного соглашения.