B3.06. Институциональное картирование

Институциональное картирование — это методология визуальной оценки, используемая для выявления ключевых участников и их функционального взаимодействия в конкретном секторе или области управления. Поскольку обязанности по управлению водными ресурсами распределены между секторами и масштабами, проведение институционального картирования является полезным способом выявления потенциальных пересечений и поиска путей улучшения координации. Данный инструмент знакомит с тем, что такое институциональное картирование, освещает его цель и преимущества, обсуждает его применение в контексте управления водными ресурсами, представляет пошаговый подход к его проведению, рассматривает, как разработать партисипативное институциональное картирование восприятия, и представляет несколько практических проблем, которые следует учитывать в связи с институциональным картированием.

Что такое институциональное картирование?

Институциональное картирование — это визуальный метод выявления ключевых институтов, иллюстрации их взаимосвязей и определения соответствующей функции, которую они выполняют в конкретном секторе или области управления. Институциональное картирование дает общее представление о структуре власти и ее влиянии в контексте конкретной проблемы, географических и правовых границ управления, о том, как управление связано с деятельностью человека, а также позволяет понять социальную иерархию. Институциональные карты обычно иллюстрируют следующие ключевые структурные особенности:

• Институции: это формальные и неформальные группы и организации заинтересованных сторон, играющие роль в конкретной области управления (например, министерства и правительственные учреждения, организации гражданского общества, частные субъекты и т. д.).
• Роли и функции: в рамках конкретной области управления выполняется несколько различных функций. К таким функциям могут относиться, например, информирование, консультирование, авторизация, финансирование, оперативное управление, регулирование и т. д. Институциональная карта должна определять, какие роли играет каждое учреждение, изображенное на ней.
• Взаимоотношения: институциональные карты позволяют понять не только «кто чем занимается», но и определить «как институты взаимодействуют друг с другом». Критически важным фактором, который необходимо отобразить на институциональной карте, является то, подчиняется ли один институт другому. Институциональную карту также можно использовать для характеристики того, существуют ли между институтами позитивные или негативные взаимоотношения и насколько сильны эти взаимоотношения.
• Границы: в определенных секторах решения принимаются на различных уровнях (муниципальном, водохозяйственном, региональном, национальном и т. д.). Карты должны иллюстрировать, где находятся участники процесса на этих географических границах управления.

Вклад и преимущества институционального картирования

Институциональное картирование аналогично картированию или анализу заинтересованных сторон (Инструмент C1.03) в том смысле, что оно также позволяет идентифицировать заинтересованные стороны. Однако институциональное картирование имеет особое преимущество, поскольку оно не только идентифицирует различных заинтересованных сторон, но и выявляет взаимосвязи и силу отношений между ними. Идентификация заинтересованных сторон является первым и наиболее важным шагом в реализации любого проекта на любом уровне. Проведение институционального картирования в водном секторе важно для каждой водной организации, а также для правительств стран. Некоторые из преимуществ, подчеркивающих важность проведения институционального картирования, включают:

• Помогает в выявлении и оценке различных заинтересованных сторон проекта: Институциональное картирование — это не просто демонстрация взаимосвязей между заинтересованными сторонами и текущим проектом или организацией, оно также показывает взаимосвязи и силу этих взаимоотношений. Это упражнение позволяет легко выявить соответствующих заинтересованных сторон, расставить приоритеты и определить отношения, которые могут предоставить возможности (Борн и Уивер, 2009).
• Неспособность определить наиболее важных для вашего проекта водоснабжения лиц или организации может негативно сказаться на его результатах: многие ценные ресурсы будут направлены не по назначению, что потенциально увеличит стоимость проекта и создаст ненужные задержки. В более серьезных случаях это может привести к остановке работы и даже навредить имиджу вашей организации или компании. Институциональное картирование предоставляет информацию, которая поможет вам определить стратегических заинтересованных сторон для разработки более сложных стратегий взаимодействия (Crabbé & Robin, 2006).
• Институциональное картирование способствует эффективному диалогу/обмену информацией между сообществами, местными планировщиками действий, главами правительств, водными агентствами и руководителями организаций бассейнов для формирования общего видения (Инструмент C2.02) и понимания их вклада и последующего влияния на конкретный проект. Оно предоставляет возможность всестороннего вовлечения всех заинтересованных сторон, прямо или косвенно связанных с проектом.

Применение институционального картирования к водному сектору

Институциональное картирование позволяет понять взаимосвязи, узкие места, альянсы, институциональные пересечения и т.д. в водном секторе. Институциональное картирование также может применяться на разных уровнях, что полезно, поскольку водная политика и управление многоуровневы. Две основные причины, по которым институциональное картирование идеально подходит для водного сектора, заключаются в следующем: 1) оно помогает нам понять различных участников/секторы в водном секторе и 2) оно позволяет нам охватить различные уровни управления водными ресурсами, от уровня домохозяйств до уровня страны.

Институциональное картирование применялось в различных секторах водного хозяйства по всему миру. Например, Уоллис и Айсон (2011) использовали институциональное картирование с участием специалистов по управлению водными ресурсами, чтобы проиллюстрировать ценность «реляционного потенциала» среди руководителей водных ресурсов при преодолении институциональной сложности, вызванной слиянием, интеграцией или централизацией институтов в Австралии (Уоллис и Айсон, 2011). В Финляндии институциональное картирование применялось для понимания взаимосвязи между различными факторами, влияющими на риски и уязвимости, связанные с водными ресурсами (Рясянен и др., 2017). Аналогично, Крэббе и Робин (2006) применили институциональное картирование для понимания различных институциональных барьеров и препятствий для адаптации к местным последствиям изменения климата, затрагивающих небольшие сельские муниципалитеты и природоохранные органы в Канаде (Крэббе и Робин, 2006). Исследование в Соединенном Королевстве (Кливер, 1998) было направлено на понимание того, как стимулы и неформальные институты влияют на гендерный аспект в секторе управления водными ресурсами и включают его в свою работу. Институциональное картирование также использовалось для понимания представлений лиц, принимающих решения внутри различных национальных, региональных и международных институтов, а также реакции на конфликты, возникшие в результате сложных проблем изменения климата в Центральноафриканской Республике (Браун и др., 2013).

Этапы разработки институциональной карты

Вот несколько шагов, необходимых для разработки институциональной карты:

• Шаг 1 – Определение вашей области применения: Первым шагом при разработке институциональной карты является определение конкретного сектора или области управления, к которой будет относиться карта. Существует множество подсекторов, связанных с управлением водными ресурсами, например, водоснабжение и санитария (WASH), ирригация, загрязнение окружающей среды, управление стихийными бедствиями и т. д. Кроме того, вы можете детализировать свою институциональную карту, выбрав конкретную область в рамках этой сферы, например, сосредоточиться на финансировании WASH или на WASH и гендерном равенстве.
• Шаг 2 – Определение институтов: После определения области управления следующим шагом является определение «кто имеет значение?». Это можно сделать, просто перечислив все институты/группы участников, относящиеся к выбранному вами сектору или сфере управления.
• Шаг 3 – Определение институциональных функций: Следующий шаг – понять, «кто что делает?»: Затем запишите ключевые роли и функции, выполняемые каждым из этих участников (например, информирование, регулирование, внедрение, надзор, финансирование, консультирование и т. д.). Вот несколько вопросов, которые помогут вам выявить роли, которые играет каждое учреждение: Кто имеет право выдавать разрешения? Кто может использовать ресурсы? Кто может проводить инспекции? Кому что принадлежит? Кто управляет инфраструктурой? Кто за это платит? (Макфадден и др., 2010).
• Шаг 4 – Опишите взаимоотношения: подумайте о том, как учреждения связаны друг с другом, например, подчиняется ли одно учреждение другому, являются ли эти отношения прямыми или косвенными, являются ли они хорошими или плохими и насколько сильны эти отношения (от очень слабых до очень сильных).
• Шаг 5 – Группировка учреждений в кластеры: вы можете группировать конкретные организации в зависимости от политико-административного или географического уровня, к которому они относятся (местный, региональный, национальный, международный и т. д.). Вы также можете группировать учреждения на основе их общей роли и функций (операторы, регуляторы, финансисты и т. д.). Вернитесь к рисунку 1 для примера географической и функциональной кластеризации.

Методология картирования институционального восприятия

Картирование институционального восприятия (IPM) — это тип институционального картирования, который можно применять для понимания взаимосвязи между тем, что определяется как «главный» (наиболее центральный субъект), и другими институциональными структурами, которые также действуют и влияют на эту сферу управления. Поскольку IPM касается восприятия заинтересованных сторон, участвующих в картировании, желательно, чтобы в этом процессе участвовала разнообразная группа лиц, представляющих ключевые институты, имеющие отношение к данному сектору.

Вот несколько рекомендуемых шагов при разработке системы управления интегрированными проектами с участием заинтересованных сторон (Всемирный банк, 2014):

Шаг 1: Отбор участников

Выбор участников имеет решающее значение, поскольку от него будет зависеть качество итогового отчета по интегрированной модели управления вредителями. При выборе представителя от учреждения-участника можно учитывать несколько критериев разнообразия: область экспертизы, пол, возраст, этническая принадлежность, уровень влияния.

Шаг 2: Предоставьте вводную информацию и пояснения.

Ведущий должен представить цель упражнения, а также определить область применения и масштаб, выбранные для создания интегрированной системы защиты растений (IPM). Ведущий и наблюдатель/записывающий должны начать работу с каждой группой, представившись и обозначив цели и задачи обсуждения. Необходимо предоставить четкие инструкции относительно того, как должно проводиться это упражнение и что ожидается от участвующих заинтересованных сторон. Также необходимо убедиться, что участники чувствуют себя комфортно с темами, которые будут обсуждаться.

Шаг 3: Составьте карту восприятия учреждения.

Для разработки интегрированной системы управления охраной окружающей среды (IPM) группе участников необходимо выполнить следующие задачи:

• Определите ключевые учреждения/группы заинтересованных сторон: «Основное» учреждение/заинтересованная сторона всегда находится в центре интегрированного управления проектами. Определение главной заинтересованной стороны будет зависеть от вашей цели или от того, о чем вы хотите собрать информацию.
• Определите все остальные учреждения/группы заинтересованных сторон: к этим заинтересованным сторонам относятся те, кто так или иначе связан с основной заинтересованной стороной.
• Группировка всех учреждений/групп заинтересованных сторон: Различные заинтересованные стороны могут быть сгруппированы по секторам, учреждениям, политико-административным уровням и т. д.
• Установление взаимосвязей: Взаимосвязи — это связи между различными заинтересованными сторонами, и они могут быть различными. Взаимосвязи можно представить с помощью линий; пунктирные линии (------) обозначают слабые взаимоотношения; одинарная линия (—) — взаимоотношения средней степени; толстая одинарная линия (—) — взаимоотношения сильной степени.
• Определите направление взаимоотношений: отношения между заинтересованными сторонами могут быть положительными (+) или отрицательными (-). Положительные отношения обычно свидетельствуют о хорошей взаимосвязи и эффективном взаимодействии, в то время как отрицательные отношения могут указывать на частые конфликты между организациями или заинтересованными сторонами. Как правило, отношения оцениваются по 10-балльной шкале (от очень отрицательных (-5) до очень положительных (+5)).

Шаг 4: Обсуждение и обобщение карт восприятия институтов.

Как правило, упражнения по управлению институциональной структурой (УИС) проводятся в сегментированных группах. Для достижения лучших результатов все индивидуальные карты затем объединяются в единую сводную карту. Пересечения и расхождения между различными картами УИС следует обсудить с группой, чтобы каждый мог высказать свое мнение о различных взглядах на институциональную структуру. Сводная карта служит основой для обсуждения существующих пробелов, способов улучшения определенных взаимосвязей, тупиковых ситуаций и препятствий, а также областей, где все уже хорошо работает и т.д. Таким образом, эта сводная карта будет использоваться для информирования заинтересованных сторон и лиц, принимающих решения, поскольку она отражает общее мнение всех заинтересованных сторон.

Практические проблемы и соображения

Проведение институционального картирования может быть сложным процессом, а участие заинтересованных сторон может пойти не так или привести к непредвиденным последствиям (обратному эффекту). Институциональное картирование может расширить возможности одних и ослабить других по разным причинам. Ниже мы описали несколько проблем и обстоятельств, которые стоит учитывать перед приглашением заинтересованных сторон и в ходе мероприятий по институциональному картированию с участием общественности.

Время и деньги: Важной практической проблемой является то, что всестороннее институциональное картирование требует времени и денег. Например, анализ сложности, предложенный ниже, может быть нецелесообразен во многих ситуациях. В проектах с ограниченными ресурсами институциональное картирование можно провести посредством кабинетного исследования, а не с помощью интерактивного подхода к управлению проектами. Однако проведение кабинетного исследования означает, что вы упустите возможность вовлечь заинтересованные стороны и сформировать у них понимание социального и институционального контекста (Rietbergen-McCracken & Narayan, 1998).

Обеспечение инклюзивности и участия: Например, при оценке сильных сторон взаимоотношений, некоторые учреждения с негативными показателями могут чувствовать себя не на своем месте или не участвовать в процессе принятия решений. В таких ситуациях важно, чтобы координатор или фасилитатор разъяснил и прояснил любые сомнения, которые могут вызвать недовольство заинтересованных сторон. Внимание к доступу к информации и возможностям участия (время, финансы, культура) для женщин, молодежи, маргинализированных и коренных групп населения обеспечивает равенство (Botes & van Rensburg, 2000). Особое внимание в процессе картирования уделяется властным отношениям.

Институциональная сложность: Важной причиной, по которой институциональное картирование затруднено и участие заинтересованных сторон может иметь обратный эффект, является институциональная сложность. Институциональную сложность можно определить как наличие «несовместимых предписаний из множества институциональных логик» (Гринвуд и др., 2011: 317). Институциональные логики можно определить как «социально сконструированные, исторические модели культурных символов и материальных практик, которые направляют внимание на определенные стимулы, определяют критерии легитимности и определяют, что представляет собой надлежащее поведение» (Торнтон и др., 2012: 2). Таким образом, соответствие институциональной логике наделяет организацию общественной легитимностью.

Суть рассмотрения институциональной сложности заключается в том, что количество конкурирующих логик и степень их несовместимости являются ключевыми элементами, влияющими на скорость, разрушительность и изменчивость структурной трансформации. Эта перспектива направляет наше внимание на многочисленные институциональные противоречия и конфликты, которые могут препятствовать траекториям переходных процессов. Хакер и Бинц (2021) приводят пример из водного сектора, где они выделяют три основные логики этой области:

• Логика «гидравлики» исторически основывалась на крупномасштабных, централизованных инфраструктурах и операциях на выходе из трубопроводов, осуществляемых государственными структурами и инженерными профессиями.
• Логика «водочувствительной» сферы: она основана на парадигме децентрализованной инфраструктуры и расходящихся культурных идеях, которые в большей степени опираются на логику сообщества.
• Логика «водного рынка» вращается вокруг рынка и корпораций, а экономическая эффективность служит основной ценностью (Хакер и Бинц, 2021:372).

Рассмотрение этого вопроса может позволить заинтересованным сторонам обсудить и разработать новые перспективы того, как организации, участвующие в процессе трансформации, могут наилучшим образом реагировать на противоречивые требования, преодолевать длительные периоды институциональной борьбы и нестабильности, а также смягчать чрезмерную сложность (Хакер и Бинц, 2021). Стратегии преодоления институциональной сложности включают в себя:

• Обеспечение честного и прозрачного учета различных институциональных механизмов и обсуждение того, как они могут влиять на разные этапы реализации проекта.
• Обеспечение согласованности взглядов как внутри групп заинтересованных сторон, так и между ними (Бундучи и др., 2020).
• Необходимо признавать, ценить и бережно относиться к «реляционному капиталу» менеджеров, сформированному в результате долгосрочного участия в системе управления водными ресурсами (Уоллис и Айсон, 2011).