C1.07. Стратегическая экологическая оценка

Стратегическая экологическая оценка (СЭО) оценивает экологические последствия предлагаемой политики, плана или программы. Она также предоставляет правительству средства для анализа таких последствий и их устранения на самой ранней стадии. Данный инструмент объясняет основные различия между СЭО и оценкой воздействия на окружающую среду, описывает процесс СЭО и критерии оценки, а также обсуждает важность вовлечения общественности в проведение СЭО.

Что такое стратегические экологические оценки?

Стратегическая экологическая оценка (СЭО) представляет собой комплексный процесс оценки воздействия политики, плана или программы на окружающую среду, а также их альтернатив. Результаты, как правило, излагаются в итоговом письменном отчете и учитываются в процессе принятия решений или разработки политики, подотчетной общественности. Конечные цели проведения СЭО заключаются в минимизации потенциального негативного воздействия конкретной программы и обеспечении компенсации любого негативного воздействия, которого нельзя избежать, в течение периода реализации данной программы (ОЭСР, 2006). СЭО может проводиться на любом этапе и уровне принятия решений, поскольку это превентивный подход, который может использоваться итеративно до принятия решений и при появлении других альтернатив.

С развитием международного экологического права процессуальные обязательства по проведению оценки прямых и косвенных последствий предлагаемых политических, плановых и программных мер для окружающей среды были кодифицированы в следующих документах:

Директива ЕС о стратегической экологической оценке (СЭО) не устанавливает окончательных сфер применения, но определяет характеристики, которым должны соответствовать планы и программы. Директива также содержит неисчерпывающие списки планов и программ, которые всегда требуют проведения СЭО или требуют только предварительной оценки в рамках СЭО (Парламент и Совет ЕС, Директива 2001/42/EC, 2001).
Киевский протокол по стратегической экологической оценке (СЭО) к Конвенции ЕЭК ООН 2003 года об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспоо): Протокол по СЭО к Конвенции Эспоо призывает Стороны оценивать экологические последствия своих официальных проектов планов и программ и имеет более широкую сферу применения, чем Директива по СЭО, включая также политику и законодательство и поощряя применение СЭО в этих областях. В отличие от Директивы, процедура СЭО в рамках Киевского протокола применяется к определенному кругу планов и программ, но остается необязательным положением для сторон (хотя существует обязательная отчетность со стороны подписавших сторон) (ЕЭК ООН, 2003).

Разница между стратегической экологической оценкой (СЭО) и оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС)

Процедура стратегической экологической оценки (СЭО) разработана на основе оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и служит механизмом поддержки принятия решений, помогая в разработке устойчивой отраслевой политики, плана или программы (Инструмент C1.06). В то время как ОВОС применяется на уровне отдельного проекта, СЭО рассматривает политику и планы на более раннем этапе принятия решений в качестве оценки политики, описывая потенциальные сильные и слабые стороны для достижения целей устойчивого развития и оценивая совокупное воздействие на устойчивое развитие на отраслевом или межотраслевом уровнях. СЭО облегчает подготовку к проведению ОВОС на более позднем этапе, но не удовлетворяет необходимости проведения ОВОС. В зависимости от характера процесса принятия решений или организации консультаций с заинтересованными сторонами, СЭО может применяться как к существующей, так и к проектной политике, плану или программе. Кроме того, СЭО отличается от интегрированных процессов разработки политики, плана или программы, которые учитывают экологические вопросы, но опускают формальные этапы оценки, такие как анализ доступных альтернатив на основе установленных экологических целей и критериев.

Для того чтобы быть эффективным, стратегическая экологическая оценка (СЭО) должна представлять собой формальный этап процесса принятия решений, осуществляемый всеми политиками, планировщиками и отраслевыми участниками, и быть ориентированной на качество окончательного решения. СЭО позволяет практически применять принципы устойчивого развития, которые необходимо соблюдать при разработке политики, плана или программы для обеспечения устойчивости. Несмотря на многочисленные преимущества, отмеченные выше, внедрение СЭО остается практической проблемой, особенно при оценке обоснованных альтернатив, поскольку существуют различные подходы к выбору альтернатив в разных секторах.

Этапы и критерии оценки для проведения ОВОС

Признавая растущую потребность в оценке устойчивости стратегических решений, Международная ассоциация оценки воздействия (IAIA) разработала критерии эффективности стратегической оценки воздействия (СОВ) (IAIA, 2002). Согласно этим критериям, высококачественный процесс СОВ должен быть интегрированным, ориентированным на устойчивое развитие, целенаправленным, подотчетным, основанным на участии и итеративным.

В процессе разработки процедур стратегической экологической оценки на национальном уровне появилось несколько методов, таких как анализ жизненного цикла (LCA), анализ затрат и выгод (CBA) (Инструмент D1.01) и многокритериальный анализ (MCA), призванных обеспечить учет всех экологических, социальных и экономических аспектов при планировании политики (Фишер, 2003; ОЭСР, 2006; Гарфи и др., 2011). MCA, как наиболее распространенный метод, позволяет сузить круг альтернатив до определенного числа вариантов на основе набора критериев оценки и успешно используется в управлении водными ресурсами, планировании политики комплексного управления водными ресурсами, энергетическом секторе и планировании городской инфраструктуры.

Оценка воздействия на окружающую среду обычно проводится в несколько этапов, например (Европейская комиссия, 2017):

Предварительная оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС): Принятие решения о проведении ОВОС в отношении политики, плана или программы, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду. Этот этап имеет решающее значение для устранения потенциальных негативных последствий, поскольку он также выявляет возможности для улучшения показателей устойчивого развития в различных секторах экономики.
Определение масштабов ОВОС: установление контекста ОВОС путем определения целей и выявления заинтересованных сторон. Этот этап играет ключевую роль в эффективности ОВОС, в значительной степени зависящей от участия общественности и возможностей оценки (Полидо и Рамос, 2015).
Исследование стратегической экологической оценки (СЭО): углубленный анализ выявленных проблем, таких как составление базового уровня, определение потенциальных негативных последствий и институционального потенциала для решения выявленных проблем. За этапом анализа следует информирование лиц, принимающих решения, о выводах и мониторинг воздействия рассматриваемой политики, плана или программы.

В качестве средства влияния на принятие решений, стратегическая экологическая оценка (СЭО) направлена на разработку и рассмотрение других разумных способов достижения целей политики, плана или программ. Поэтому СЭО должна также помогать выявлять обоснованные альтернативы, прежде чем делать выводы. Альтернативы оцениваются качественно с использованием экспертной оценки и различных методов моделирования (Инструмент C2.04). В случае, если рассматриваемая политика, план или программа окажутся не наиболее экологически приемлемым вариантом, в отчете по СЭО должно быть представлено полное обоснование и несколько альтернатив.

Участие общественности в стратегической экологической оценке

Процесс оценки экологической эффективности планов и программ, несомненно, должен включать сбор отзывов от соответствующих заинтересованных сторон (Инструмент C1.04). Как особенно важный аспект ОВОС, активное участие общественности напрямую связано с более прозрачным принятием решений и более высоким уровнем одобрения новых политик целевой группой населения (Рега и Балдиццоне, 2015). Однако эффективное вовлечение общественности требует сильной политической поддержки и четких технических указаний о том, как участвовать в этом процессе. В отличие от консультаций по проектам ОВОС, ОВОС предполагает участие общественности из числа многочисленных заинтересованных сторон посредством открытого диалога, аналогичного переговорам о взаимовыгодном решении (Всемирный банк, 2012).

Ключевые положения, регулирующие участие общественности в стратегической экологической оценке (СЭО), изложены в Протоколе по СЭО и Конвенции ЕЭК ООН о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам окружающей среды (Орхусская конвенция), требующих эффективного участия, а также предоставления для него ранних и своевременных возможностей, обязывающих Стороны предоставлять «раннее, своевременное и эффективное» уведомление (статья 8 Протокола по СЭО), а также предоставляющих общественности право на помощь со стороны властей (статья 3 Орхусской конвенции). Участие общественности представляется особенно актуальным в трансграничном контексте, поэтому Протокол по СЭО (статья 10) также предписывает сторонам проводить трансграничные консультации в тех случаях, когда реализация плана или программы, вероятно, приведет к значительным трансграничным последствиям (ЕЭК ООН, 2016).