C4.01. Цены на воду и услуги водоснабжения

Вода, пожалуй, является самым ценным ресурсом на планете, однако её сложно оценить в денежном эквиваленте из-за её природы как общего блага, часто используемого неконкурентными способами. Тем не менее, ценообразование и другие экономические инструменты обладают огромным потенциалом в плане повышения эффективности использования и распределения воды. В данном инструменте рассматриваются проблемы, с которыми сталкиваются политики при разработке системы ценообразования на воду, анализируются концепции экономической теории для построения тарифной структуры, а также исследуются некоторые практические вопросы и определяются ключевые аспекты внедрения тарифов.

Почему так сложно оценить и установить цену на воду?

Установление цены на воду с точки зрения предоставления социальных, экономических и экологических выгод является желательной задачей. Однако это довольно сложная задача из-за ее физических, экономических и социальных характеристик. Гаррик, Ханеманн и Хепберн (2020) выделяют пять ключевых особенностей, которые ограничивают традиционные экономические рекомендации по водной политике, в частности, ценообразованию на воду, как со стороны предложения, так и со стороны спроса. Что касается первого аспекта, то мобильность воды затрудняет ее ограничение и измерение (многочисленные и последовательные виды использования, которые делают ее не стандартизированным товаром, а гетерогенным товаром). Ее изменчивость (пространственная, временная и по качеству) затрудняет измерение и распределение прав. А ее большой вес делает ее хранение и транспортировку капиталоемкими. Что касается второго аспекта, то вода имеет множество видов использования, что затрудняет сравнение ее ценности для частных и общественных благ. Наконец, многие из этих видов использования являются неконкурентными, то есть ее можно потреблять многократно, не опасаясь истощения из-за ее физических свойств.

Теория ценообразования на воду

Задача: Как утверждают Графтон, Чу и Вирволл (2020) , лица, принимающие решения о ценообразовании на воду, должны решить «парадокс ценообразования на воду»: вода почти никогда не достигает своей реальной стоимости и редко покрывает свои затраты. Их конечная общественная цель состоит в том, чтобы «предоставлять услуги водоснабжения по минимально возможной цене (включая частные и внешние издержки), устанавливать минимально возможную цену (при этом обеспечивая оплату всех издержек) и, таким образом, обеспечивать максимально возможный потребительский излишек (выгоду от потребления) в долгосрочной перспективе». Для достижения этой цели общество сталкивается с важными проблемами: 1) учет внешних издержек, таких как воздействие на экосистемы и водные ресурсы в будущем; 2) обеспечение водой основных потребностей человека; 3) покрытие всех издержек (фиксированных и переменных) на водоснабжение; с учетом всех рыночных и нерыночных значений воды для различных видов использования.
Противоречивые ценности: при разработке системы ценообразования на воду лица, принимающие политические решения, должны найти компромисс между социальными ценностями, которых придерживается общество. В контексте водной политики это обсуждение касается трех целей: эффективности, справедливости и экологической устойчивости (SIWI, 2016). Справедливость означает, что способ распределения и использования воды воспринимается обществом как справедливый, и что право человека на воду уважается. Эффективность означает, что вода и вложенные в нее ресурсы не растрачиваются впустую, а используются продуктивно и наиболее экономически эффективным способом. Наконец, экологическая устойчивость в управлении водными ресурсами означает, что водные ресурсы используются таким образом, чтобы удовлетворять потребности настоящего, не ставя под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.
Три варианта ценообразования: Как объясняют Графтон, Чу и Вирволл (2020) , тарифы на воду могут быть разработаны с использованием трех основных вариантов. (1) Различные сборы или субсидии, которые не являются непосредственно частью ценообразования на воду, но могут использоваться для достижения социально-экономических целей. (2) Фиксированная плата, не зависящая от объема потребленной воды, взимаемая для обеспечения полного покрытия высоких капитальных затрат на предоставление услуг водоснабжения. (3) Объемная цена , которая может варьироваться в зависимости от уровня потребления воды. Она может быть единой (одинаковой для всех потребителей в любое время года (независимо от дефицита воды и всех уровней потребления)) или переменной (зависящей от объема потребленной воды, сезона или времени использования, а также характеристик пользователя). Разновидностью объемного ценообразования является блочное ценообразование, при котором с потребителей взимается более высокая или более низкая цена за единицу потребленной воды сверх определенного блока или объема потребленной воды. Этот инструмент используется для стимулирования пользователей к экономии воды.
Два варианта ценообразования: Цена на воду может определяться с использованием двух различных институциональных механизмов. С одной стороны, административное ценообразование на воду подразумевает процесс ценообразования, осуществляемый государственным органом, обычно оператором или регулирующим органом (в идеале обладающим определенной степенью независимости), с учетом таких факторов, как затраты, связанные с поставками, альтернативные и внешние издержки, связанные с использованием воды, или социальные цели. С другой стороны, рыночное ценообразование основано на децентрализованном механизме ценообразования (на основе спроса и предложения воды) для прав на воду, основанных на праве собственности на землю или торгуемых разрешениях на водопользование. Оба механизма имеют свои преимущества и недостатки; какой бы из них ни был выбран, он будет подвержен влиянию исторических, социальных и политических факторов, которые сделают его более или менее эффективным в установлении «правильной» цены на воду.

Тарифы на водоснабжение

Для обеспечения водоснабжения сырой или оптовой водой необходима масштабная инфраструктура и другие работы по управлению водосборными бассейнами, лесопосадкам, строительству плотин, водохранилищ, трубопроводов и т. д. Стоимость этих работ частично покрывается государством (как общественное благо, оправданное стратегическими соображениями, предотвращением засухи, борьбой с наводнениями, охраной окружающей среды и т. д.), а частично взимается с основных бенефициаров – городских потребителей, фермеров, гидроэнергетических компаний, шахт, промышленных предприятий и т. д. в виде платы за инфраструктуру водоснабжения сырой/оптовой водой (например, южноафриканская плата за инфраструктуру водоснабжения сырой водой). Ниже приведены основные виды платежей, связанных с услугами водоснабжения.

Плата за непотребляемую воду: плата за воду, применяемая к гидро- или теплоэнергетике и промышленному охлаждению. Как правило, эта плата ниже, чем за потребление, хотя непотребляемая вода влечет за собой некоторые альтернативные издержки, связанные с хранением воды, сбросом ее в другую часть водосборного бассейна или изменением ее качества или температуры. В некоторых странах (например, в Колумбии, Бразилии) взимается роялти или финансовая компенсация за произведенную энергию. Полученные доходы распределяются в основном между водохозяйственными органами, штатами и муниципалитетами, которые теоретически могли бы использовать их для улучшения управления водными ресурсами (средства не обязательно выделяются на эти цели) (SIWI, 2016).

Плата за орошение: Вода для орошения, как правило, субсидируется. Установление объемов потребления с помощью счетчиков редко бывает осуществимо, и обычно используются косвенные показатели потребления, такие как площадь посевов, тип культуры и размер урожая. Для повышения эффективности использования воды в сельском хозяйстве идеальным вариантом была бы точная система расчета объемов потребления воды, однако это очень сложно с политической точки зрения и может привести к неоправданным затратам для малоимущих фермеров в случае неправильной реализации. Иногда для содействия внедрению ценообразования на воду используются ирригационные округа и ассоциации водопользователей, объединяющие ресурсы ряда отдельных фермеров для совместного управления системой водоснабжения и связанными с ней расходами. В некоторых случаях эти организации закупают воду у правительства или поставщика, а затем устанавливают тариф или используют рыночную схему ценообразования для распределения между членами ассоциации (SIWI, 2016).

Тарифы на воду для бытового и промышленного использования: эти тарифы показывают экономическую ценность воды для потребителей. Объемные тарифы более универсальны, чем фиксированные платежи, и могут стимулировать бережное использование. Линейные тарифы, тарифы с возрастающей суммой (IBT) и тарифы с убывающей суммой (DBT) — это различные системы объемной оплаты воды. Для обеспечения справедливости и эффективности все они требуют надлежащих счетчиков и соответствующих тарифов. В последние десятилетия получили развитие принципы полного возмещения затрат и устойчивого возмещения затрат (Инструмент D2.03), обеспечивающие, с одной стороны, возможность покрытия эксплуатационных и капитальных затрат, а также экологических и ресурсных издержек, связанных с потреблением услуги, а с другой стороны, сочетание платы за пользование и государственных трансфертов, позволяющее водоснабжающей компании рассчитывать на них для финансирования инвестиций (OECD, 2021).

Плата за сточные воды: Очистка городских сточных вод является общественным благом, затраты на которое либо субсидируются государством, либо покрываются за счет надбавки к тарифам на воду для домохозяйств. Последний способ сигнализирует домохозяйствам о затратах, которые несет общество в связи с очисткой потребляемой ими воды. Плата за промышленные сточные воды обычно взимается с компании, сбрасывающей сточные воды, исходя из предполагаемого содержания определенных компонентов в сточных водах. Плата за сточные воды может играть экономическую роль, если она установлена на уровне, отражающем социальные издержки очистки – тогда компания, осуществляющая сброс, может решить, дешевле ли предварительно очистить сточные воды или избежать сброса каким-либо другим способом. Помимо использования тарифов на сточные воды для возмещения затрат, экономические инструменты могут использоваться для стимулирования предотвращения загрязнения. Чаще всего правила ответственности за выброс загрязняющих веществ и связанные с этим налоги на сточные воды устанавливаются в соответствии с принципом «загрязнитель платит» (SIWI, 2016).

Ключевые факторы успешного ценообразования на воду

Принятие общественностью: Если люди привыкли воспринимать воду как дар природы, им может потребоваться информационная кампания, чтобы убедить их в необходимости нового тарифного режима. Кроме того, для принятия потребителями нового тарифного режима необходимы тщательное исследование спроса и консультации с потребителями.
Соответствующее улучшение качества обслуживания: это делает повышение тарифов более приемлемым, что подразумевает внедрение более эффективных финансовых и управленческих практик с акцентом на культуру обслуживания клиентов в водохозяйственных предприятиях.
Сильная политическая поддержка: это включает в себя отказ от экстравагантных и непосильных обещаний перед выборами и понимание важности наличия независимого органа по управлению водными ресурсами, который обеспечивает стабильность административных решений.
Целенаправленное обеспечение потребностей малоимущих или социально незащищенных потребителей: Хотя рекомендуется разделять политику в области тарифов на воду и социальную политику, при использовании тарифных схем для этой цели важно убедиться (путем мониторинга и оценки), что тарифы работают должным образом и не приводят к непропорционально большим затратам для социально незащищенных пользователей.
Согласование политики: Введение платы за воду само по себе не окажет желаемого эффекта в плане повышения эффективности мер по ее сохранению, если оно будет ослаблено другими мерами, действующими в противоположном направлении.
Выставление счетов и сбор доходов: Улучшение процессов выставления счетов и повышения уровня сбора платежей может иметь тот же эффект, что и повышение тарифов, но не вызывать столь сильного сопротивления.