C4.02. Водные рынки

В условиях глобальных реформ, направленных на создание более свободной рыночной экономики, водные рынки рассматриваются как инструмент стимулирования спроса для решения проблемы нехватки воды. Однако, прежде чем углубляться в технические детали их функционирования и вклада в решение этой проблемы, важно понять, какое место они занимают в арсенале политики управления водными ресурсами и каков их дифференцированный потенциал в развитых и развивающихся странах. Данный инструмент знакомит с основами торговли водой, обсуждает способы ее внедрения в качестве механизма перераспределения воды в случаях ее дефицита и предоставляет обзор ключевых уроков для специалистов и лиц, принимающих решения в области управления водными ресурсами.

Что такое рынки воды?

Альтернативой перераспределению прав на воду между пользователями является механизм рыночного ценообразования (SIWI, 2016), более известный как «торговля водой», определяемая как «добровольная покупка и продажа воды в какой-либо количественно измеримой форме; как в настоящем, так и в будущем» (Wheeler et al., 2017, 22). Торговля водой может существовать на рынках подземных и поверхностных вод. Она может осуществляться посредством неформальных договоренностей между пользователями (например, соседними фермерами) или формальных договоренностей (рынки воды, регулируемые стандартизированными правилами и процессами со стороны правительств или сообществ). Кроме того, торговлю водой можно классифицировать на три типа (Wheeler and Garrick, 2020):

Торговля водными ресурсами: краткосрочная или временная передача воды, которая уже выделена и доступна для немедленного использования.
Аренда водных ресурсов: среднесрочная аренда водных участков таким образом, чтобы обеспечить водопользователю гарантированный доступ к воде на период времени, указанный в договоре.
Торговля правами на водопользование: Постоянная передача прав на водопользование (прав собственности), определяющая либо долю, либо фиксированное количество доступной воды в данном источнике.

Обоснование и преимущества водных рынков

Существует несколько оснований для использования рынков воды:

Эффективный способ перераспределения воды от менее ценных видов использования к более ценным, или от целей с более низким социальным приоритетом к целям с более высоким приоритетом. Это особенно важно во время сильных засух (например, в Австралии в 2000-х годах).
Более дешевый способ получения воды для местных сообществ и/или фермеров по сравнению с альтернативными вариантами, который может включать создание нового источника водоснабжения (например, многоцелевой плотины).
Экономически эффективная альтернатива для государственных органов и частных пользователей для страхования от засухи (например, фьючерсные контракты на воду).
Возможность для защитников окружающей среды выкупить права пользования у существующих пользователей и сохранить воду для сохранения среды обитания или других природных объектов.
С точки зрения государственных органов, это способ преодоления сопротивления укоренившихся правообладателей при перераспределении водных ресурсов, решения проблем коррупции при распределении прав на воду, а также потенциальный источник государственных доходов (в тех случаях, когда права на воду принадлежат этим органам).

Опыт показывает, что использование водных рынков растет. Например, владельцы прав на воду продают свои права на водопользование другим лицам на сезонной или постоянной основе (такие рынки существуют в некоторых частях Австралии, Чили и некоторых западных штатах США). Хотя основными участниками этих рынков являются фермеры, города совершают крупные сделки, чтобы обеспечить себя водой для бытового использования. Водные рынки также являются одной из стратегий, используемых для предотвращения монополий в доступе к воде или ее распределении. Государственные органы могут закупать воду для «резервирования» в качестве меры предосторожности на случай сильной засухи или для сброса в реки с целью сохранения минимального экологического стока (например, в Калифорнии и бассейне реки Мюррей-Дарлинг в Австралии). Это также может делаться НПО или другими организациями гражданского общества, выступающими в качестве защитников окружающей среды. Другие ситуации включают публичные аукционы воды на ежедневной или еженедельной основе (например, в Испании) и рынки подземных вод (например, в Южной Азии), где фермеры, имеющие права на подземные воды, продают излишки воды другим лицам.

Разработка водных рынков

Однако, как отмечают эксперты, создание рынка воды является наиболее сложным вариантом экономической политики при решении вопросов перераспределения водных ресурсов и риска их дефицита. Для его эффективного функционирования необходимы прочные институциональные механизмы (Инструменты А; Инструменты В), которых большинство развивающихся стран не имеют (Wheeler et al, 2017). К числу наиболее важных предварительных условий при рассмотрении вопроса о внедрении схемы торговли водой относятся:

Четкая правовая основа, позволяющая владельцам прав на воду передавать свои права, временно или постоянно, другим сторонам (Инструменты A2).
Регулирование воздействия этих сделок на третьих лиц (например, конечных потребителей) и обеспечение компенсации (Инструменты B1).
Признание потенциального воздействия торговли на окружающую среду и необходимости применения соответствующих мер защиты (Инструмент C1.06).
Физический способ переброски воды между потенциальными пользователями.
Регулирование, направленное на предотвращение формирования монополий, имеет важное значение.

Помимо обсуждения строгих предварительных условий (см. следующий подраздел), существуют противоречивые мнения об использовании водных рынков для перераспределения водных ресурсов (Garfton et al., 2016), такие как:

Это средство приватизации водных ресурсов, поскольку частные лица могут получить доступ к ресурсам, ранее находившимся в общем пользовании, без какой-либо компенсации.
Это форма превращения воды в товар, противоречащая идее о том, что доступ к воде широко признан как право человека, следовательно, его следует рассматривать как общественное благо.
Аналогичным образом, на рынках воды могут не учитываться общественные, экологические или социальные ценности, тесно связанные с дискуссией о присвоении воде денежной стоимости (ООН, 2021).
Существует риск того, что рынки воды окажут негативное воздействие на окружающую среду, поскольку они могут способствовать водоемкому использованию воды, что приведет к ее истощению или повышению уровня загрязнения.

Однако, как утверждают Графтон и др. (2016), «экономические, социальные и экологические цели совместимы с водными рынками, но это требует надлежащих прав собственности, гидрологической информации, рыночных правил и проектирования». Что еще важнее, его проектирование требует подхода с участием многих заинтересованных сторон (частный сектор, правительство, гражданское общество), чтобы гарантировать учет всех мнений и надлежащее рассмотрение проблем (Инструменты B3.05).

Методологии развития рынков воды

Основываясь на опыте внедрения схем торговли водными ресурсами, Уилер и др. (2017) разработали систематическую методологию для выявления ключевых факторов, способствующих внедрению водных рынков.

Эти авторы также разработали концептуальную модель оценки готовности рынка водных ресурсов (WMRA), актуальную для развивающихся стран с низким институциональным потенциалом, заинтересованных во внедрении схемы торговли водными ресурсами, которая основана на трех методологических этапах:

Шаг 1 — Контекст: Это предварительный анализ, определяющий контекст предлагаемого рынка (планировочные соображения и знания о ресурсах, позволяющие установить определенный лимит или первоначальный уровень распределения/извлечения). С точки зрения институционального потенциала рекомендуется тщательно рассмотреть: широкий обзор состояния и зрелости прав на воду; управление и институциональный потенциал; текущий уровень развития инфраструктуры и правила эксплуатации; а также доступность и качество данных о воде.
Шаг 2 — Оценка, развитие и внедрение рынка: на этом этапе рассматриваются возможности и оцениваются существующие институциональные механизмы, которые поддерживают или препятствуют торговле.
Шаг 3: Мониторинг и непрерывный анализ/оценка: В нем описывается непрерывный анализ и оценка торговли водными ресурсами в целях дальнейшего повышения эффективности по мере накопления опыта.

Опыт и извлеченные уроки на рынке водоснабжения

В мире существует три показательных примера внедрения рынков воды:

Австралия: Опыт бассейна реки Мюррей-Дарлинг в сфере водных рынков является наиболее широко освещаемым в мире примером, основанным на идее торговли правами на водопользование (правами на использование воды, предоставляемыми органом власти). Хотя этот опыт позволил извлечь большинство важных уроков при разработке и внедрении подобных рыночных инструментов, к нему следует относиться с осторожностью. Этот регион имеет опыт торговли водой во время и после Второй мировой войны (Уилер и Гаррик, 2020), и начал создавать институциональные механизмы для формирования формального водного рынка в 80-е годы, то есть более 40 лет целенаправленной работы и политической приверженности созданию сложной модели торговли водой (Графтон и др., 2016 ; Ханеманн и Янг, 2020). В настоящее время дискуссия сместила акцент с использования рынков для решения вопросов перераспределения воды в экономических целях на решение проблем, связанных с обеспечением экологических потоков для защиты природы (TNC, 2016).
Запад США: Дискуссия об использовании водных рынков в западных штатах США (Калифорния, Невада, Колорадо, Аризона, Айдахо, Монтана, Вайоминг и Техас) имеет давнюю правовую традицию, восходящую к XIX веку, с принятием идеи прибрежных и территориальных прав на воду (частные права на воду, связанные с владением землей или разрешениями на добычу полезных ископаемых) (Инструмент A2.01). В этом смысле торговля водой не является новой проблемой и основывается на исторических, экономических и культурных особенностях, а также зависит от пути развития каждого штата в последние годы (Ханеманн и Янг, 2020). Хотя это и не демонстрирует уровня централизации в структуре торговли водой в Австралии, она использовалась для решения проблем нехватки воды в городах, повышения эффективности сельского хозяйства в условиях засухи и конфликтов, связанных с защитой окружающей среды. В некоторых случаях сложность финансовых инструментов, используемых в торговле водными ресурсами, таких как фьючерсные контракты на воду, послужила своего рода площадкой для обучения специалистов по водным ресурсам во всем мире (Reuters, 2021).
Чили: Эта страна представляет собой интересный пример для изучения, поскольку в начале 80-х годов она создала правовую основу для формирования формального рынка воды, что характеризовалось сильным стремлением рассматривать воду как экономический товар (Бауэр, 2005). Чилийская модель позволила осуществлять торговлю водой между сельскохозяйственными и городскими районами в северном регионе, а также переброску воды в сельское хозяйство в центральном и южном регионах (Херн и Доносо, 2014). Хотя кажется привлекательным учиться на опыте развивающихся стран, в 70-х годах Чили пережила необычайную трансформацию своей экономики в сторону модели свободного рынка, что способствовало внедрению механизма торговли водой (Бауэр, 2005; 2008).

Кроме того, активное пилотное внедрение рынков воды осуществлялось в Китае (Moore, 2014) и Южной Африке (Matchaya et al, 2019). В целом, можно выделить следующие уроки, извлеченные из внедрения рынков воды:

Необходим механизм распределения первоначальных прав (будь то на воду или на сброс загрязняющих веществ), который должен быть справедливым, равноправным и эффективным.
Торговые схемы могут быть трудоемкими с точки зрения информирования и контроля, а следовательно, дорогостоящими в управлении; высокие транзакционные издержки на некоторых рынках могут перевешивать их преимущества.
Рыночные механизмы не заменяют регулирование и мониторинг, но они могут сделать такие системы более гибкими и снизить затраты общества на борьбу с загрязнением окружающей среды.
Рынки могут помочь определить наиболее выгодное применение и содействовать разрешению конфликтов.
Водные аукционы могут быть полезны для определения объемов распределения воды в условиях конкуренции, но их необходимо регулировать, чтобы предотвратить формирование монополии.
Рынки функционируют наиболее эффективно там, где много участников и сделок, что сводит к минимуму риск формирования монополистической рыночной власти.