C4.03. Торговые разрешения на загрязнение окружающей среды
Обеспечение высокого качества воды является важнейшим шагом на пути к водной безопасности. Следовательно, контроль загрязнения играет важную роль в управлении водными ресурсами. Рыночным инструментом борьбы с загрязнением воды являются торгуемые разрешения на выбросы загрязняющих веществ. Данный инструмент знакомит с основными понятиями, связанными с торгуемыми разрешениями на выбросы загрязняющих веществ, обсуждает условия, способствующие и препятствующие их внедрению, и представляет рекомендации по их реализации, основанные на практическом опыте.
Что такое торгуемые разрешения на водопользование?
В рамках системы торгуемых разрешений «правительство устанавливает общий допустимый уровень загрязнения, а затем распределяет его в виде разрешений между фирмами. Фирмы, которые поддерживают свои выбросы ниже установленного уровня, могут продавать или сдавать в аренду излишки разрешений другим фирмам или использовать их для компенсации избыточных выбросов в других частях своих предприятий» (Ставинс и Уайтхед, 1992, 192). Суть в том, что загрязняющие фирмы и государственные учреждения различаются по своей способности сокращать загрязнение – некоторые могут сделать это легко и дешево, для других это будет сложнее и дороже. Следовательно, торгуемые разрешения на загрязнение могут быть экономически эффективным способом достижения снижения общего уровня загрязнения.
Свобода торговли «правами» на загрязнение стимулирует загрязнителей рассматривать возможность сокращения выбросов (поскольку они могут продавать свои излишки квот), в то время как другие сталкиваются с необходимостью приобретения разрешений. Для общества существование торгуемых разрешений позволяет достичь сокращения загрязнения наименее затратным способом. Со временем стандарты по контролю загрязнения могут ужесточаться, что повышает ценность разрешений и давление на участников рынка. Кредиты торгуются в пределах определенных торговых зон.
Разрешения на торговлю водными ресурсами (WTPP) могут быть организованы в рамках двух различных систем (Ставинс, 2003):
- Программы начисления кредитов: Кредиты за загрязнение окружающей среды присваиваются, когда фирма сокращает выбросы ниже уровня, установленного правительством; эти кредиты могут позволить той же или другой фирме достичь целевого показателя по контролю выбросов.
- Системы квотирования и торговли квотами: устанавливается допустимый общий уровень загрязнения, который правительство распределяет (путем бесплатного распространения или продажи) между предприятиями в форме разрешений, которые могут свободно обмениваться между источниками.
Условия, способствующие внедрению проектов по переработке водно-топливных электростанций, и препятствия для их реализации
Применимость программы WTPP зависит как от конкретной решаемой экологической проблемы, так и от конкретных целей государственной политики. Тем не менее, исследование примеров применения программы WTPP в США (Фишер-Ванден и Олмстед, 2013) выявило пять необходимых условий для успеха этого инструмента:
- Загрязняющее вещество равномерно перемешано, чтобы избежать образования зон перегрева.
- Загрязняющее вещество легко измерить и отследить, что позволяет эффективно применять меры принуждения для предотвращения несоблюдения требований.
- Цены на товары-поставщики значительно различаются, поэтому потенциальная выгода от торговли велика.
- Количество источников загрязнения достаточно велико, а нормативные требования достаточно строги, чтобы обеспечить достаточный объем торгов.
- Существует гибкость в том, когда, где и как производятся скидки и обмены.
С другой стороны, важной практической проблемой использования WTPP является сложность установления предельных значений для источников загрязнения (Kraemer, Kampa, Interwies, 2004):
- Вода может быть загрязнена рядом веществ (или классов веществ), которые оказывают совершенно различное воздействие на водные экосистемы.
- Одновременное присутствие двух или более загрязняющих веществ может приводить к синергии, как положительной, так и отрицательной.
- Большинство источников загрязнения содержат более одного вещества, опасного для водной среды.
- Точное место сброса определяет экологические последствия.
WTPP против платы за загрязнение окружающей среды
Хотя обе системы преследуют общую цель, между WTPP и платой за загрязнение окружающей среды существует ряд ключевых различий. В таблице 1 обобщены основные области расхождений между WTPP и платой за загрязнение окружающей среды, что помогает определить, какой из вариантов будет наиболее подходящим в зависимости от обстоятельств.
Таблица 1: Основные различия между WTPP и платой за загрязнение окружающей среды. Источник: Ставинс и Уайтхед, (1992)
Проблема |
Торговые системы разрешений |
Плата за загрязнение окружающей среды |
|---|---|---|
Разрешения устанавливают уровень контроля за загрязнением окружающей среды, а сборы определяют предельные издержки контроля за загрязнением окружающей среды. |
Разработчики политики определяют допустимый общий объем загрязнения (путем выдачи разрешений), но они не могут устанавливать ограничения на расходы по контролю за загрязнением. Эта стратегия может быть особенно актуальна для экологических проблем с жесткими пределами погрешности или с предельными затратами на контроль, которые не резко возрастают с ужесточением регулирования. |
Системы взимания платы регулируют максимальную сумму, которую фирма может заплатить за каждое увеличение выбросов, но не определяют наверняка, насколько эффективным будет фактический контроль. Такая тактика может быть более подходящей в тех случаях, когда допустимая погрешность при расчете компенсаций невелика, но потенциальные последствия «чрезмерного контроля» для промышленности особенно велики. Это может произойти, например, когда небольшое увеличение затрат на контроль приводит к очень большим колебаниям в производстве и занятости. |
В условиях технологических изменений и без дополнительного вмешательства государства, разрешения фиксируют уровень контроля за загрязнением окружающей среды, в то время как плата за них повышает этот уровень. |
Если правительство не вмешается, технологические усовершенствования приведут к снижению затрат на контроль загрязнения и цен на разрешения, а не к снижению уровня выбросов. |
Технологический прогресс приведет как к снижению общих затрат на контроль загрязнения, так и к повышению уровня контроля. Хотя компании будут стремиться контролировать больше выбросов и платить меньше налогов, это может быть компенсировано расширением производства, которое является результатом снижения операционных издержек. |
При наличии разрешений передача ресурсов осуществляется между частными лицами, а с учетом платы за загрязнение окружающей среды — между частными лицами и государством. |
Компании, решившие выбрасывать загрязняющие вещества сверх первоначально разрешенного уровня, должны производить платежи другим компаниям, которые соглашаются контролировать больше, чем их первоначальная доля. Для тех, кто считает, что частный сектор может использовать эти ресурсы более эффективно, разрешения предоставляют преимущество по сравнению с платой за выбросы. |
Платежи за неконтролируемые выбросы поступают в государственный бюджет. В качестве альтернативы, правительство может направлять доходы от сборов на экологические инвестиции, сокращение дефицита бюджета или снижение искажающих налогов. |
Хотя и сборы, и разрешения налагают издержки на промышленность и потребителей, системы взимания платы делают эти издержки более очевидными для обеих групп. |
И сборы, и разрешения вынуждают компании учитывать издержки, связанные с загрязнением окружающей среды, либо через расходы на контроль за загрязнением, либо через денежные платежи (покупка разрешений или оплата сборов). |
Системы взимания платы делают эти затраты очень наглядными как для промышленности, так и для общественности. Хотя это может быть проблематично по краткосрочным политическим причинам, в конечном итоге это может оказаться выгодным, поскольку позволяет информировать общественность о затратах и компромиссах, связанных с различными уровнями экологического контроля. |
Стоимость разрешений автоматически корректируется с учетом инфляции, в то время как плата за них не меняется. |
Поскольку «валютой» системы разрешений являются права на выбросы, колебания цен в экономике в целом не повлияют на уровень контроля за выбросами. |
Инфляция снизит налоги в реальном выражении. Следовательно, компании будут иметь меньший контроль. Очевидным способом решения этой проблемы было бы привязать ставку налога к какому-либо индексу цен. |
Высокие транзакционные издержки (например, затраты, связанные с поиском потенциальных покупателей и продавцов разрешений, или затраты на сбор налогов) могут привести к увеличению общих затрат на соблюдение требований, оказывая негативное воздействие в любой из систем. |
Транзакционные издержки могут уменьшить объем торговли в системе разрешений на продажу ценных бумаг, реализуемых на рынке. |
Транзакционные издержки могут снизить эффективность мер по контролю загрязнения окружающей среды, достигаемую с помощью системы платных услуг. |
Системы выдачи разрешений могут быть более подвержены «стратегическому» поведению. |
Если какая-либо фирма контролирует значительную долю общего числа разрешений, ее деятельность может влиять на цены на эти разрешения. Хотя волшебной точки отсечения не существует, маловероятно, что фирмы смогут заниматься ценообразованием, если они контролируют менее 10% рынка. Если другие фирмы представляют собой реальную угрозу выхода на рынок, вероятность процветания антиконкурентного поведения снижается. |
Практический опыт работы с ВТЭЦ
Уже реализовано несколько схем WTPP, в том числе:
- Управление и торговля квотами на питательные вещества в бассейне Чесапикского залива в штате Мэриленд, США: фермеры могут получать кредиты в системе торговли, устанавливая прибрежные буферные зоны или используя покровные культуры (Департамент сельского хозяйства штата Мэриленд, 2020). Для получения кредитов эти методы должны быть сертифицированы и проверены соответствующими органами. Сертифицированные пользователи, желающие участвовать в торговле, могут получить доступ к информационному порталу для поддержки своих торговых решений (Департамент сельского хозяйства штата Мэриленд, 2020).
- Система квотирования и торговли квотами на выбросы азота для сокращения загрязнения озера Тауп в Новой Зеландии: В качестве показателя успеха система WTPP ограничила выбросы азота с сельскохозяйственных земель до такой степени, что десять лет спустя позволила навсегда отменить 20% первоначальных квот на выбросы азота (регион Вайкато, 2013 г .; ОЭСР, 2017 г.).
- Схема торговли квотами на соленость воды в реке Хантер, Австралия: система разрешений для угольных и энергетических компаний на сброс соленой воды. Река разделена на блоки с определенными пороговыми значениями, основанными на расходе воды и концентрации соли (Environment New South Wales, 2006).
Основные соображения и извлеченные уроки
Вот некоторые ключевые моменты и уроки, которые следует учитывать в процессе проектирования и внедрения ВТПП:
- Необходим механизм первоначального распределения прав (будь то на водопользование или сброс загрязняющих веществ), который должен быть справедливым, равноправным и эффективным. Первоначальные цены могут устанавливаться правительствами или определяться посредством публичных аукций.
- Решение о сроке действия разрешений имеет важное значение, если правительство когда-либо захочет изменить цену на единицу выбросов загрязняющих веществ. Если разрешения действуют бессрочно, компании могут «накапливать» неиспользованные сертификаты, что означает, что последующие корректировки цен будут менее эффективными.
- Для обеспечения эффективности необходимо внедрить системы мониторинга, отслеживающие выбросы загрязняющих веществ компаниями и/или другими пользователями, чтобы можно было определить фактический объем выбросов и наложить штрафы, если компании превышают допустимые уровни загрязнения, установленные в их разрешениях.
- Система, основанная на разрешениях на выбросы загрязняющих веществ, а не на обязательных сокращениях или ограничениях выбросов, устанавливаемых правительством, позволяет достаточно богатым компаниям продолжать загрязнять окружающую среду.
- Также возможно создание системы, в которой кредиты не только продаются или выдаются, но и генерируются за счет экологических услуг или очистки воды, например, система торговли питательными веществами в штате Мэриленд.