C4.05. Субсидии

Субсидии могут использоваться для поощрения действий, способствующих обеспечению водной безопасности и смягчению последствий политики, неблагоприятной для бедных и других социально незащищенных групп населения. Данный инструмент знакомит с основными принципами, связанными с субсидированием водоснабжения, демонстрирует дифференцированное использование механизмов субсидирования в подсекторах ирригации и водоснабжения, санитарии и гигиены, предоставляет аналитическую основу для классификации субсидий и обсуждает спорные вопросы, связанные с введением новых субсидий в секторе водоснабжения.

Что такое субсидии на воду?

Субсидия — это ситуация, когда «пользователь/клиент платит за продукт или услугу меньше, чем стоит поставщик услуг, и третья сторона (например, правительство, другие пользователи, будущие поколения) несет ответственность за покрытие разницы» (Всемирный банк, 2019, 3). Субсидии и позитивные экономические стимулы в водном секторе обычно возникают в следующих обстоятельствах:

• Для покрытия долгов и дефицитов, возникших у поставщика услуг водоснабжения, находящегося в состоянии дефолта.
• Снижение общего уровня тарифов или сборов по политическим мотивам.
• Предоставление преимуществ определенным группам потребителей по сравнению с другими посредством тарифной структуры, оплаты счетов за воду через системы социального обеспечения или предоставления фермерам бесплатной воды или субсидированной электроэнергии.
• Для поощрения использования социально желательных услуг (например, бесплатное или льготное подключение к водопроводу или предоставление туалетных помещений в домохозяйствах)
• Цель – содействие повышению эффективности использования воды домохозяйствами, фермерами, компаниями и т. д. путем предоставления субсидированных кредитов или снижения цен на продукцию для перехода на передовые методы, такие как капельное орошение, водосберегающие производственные процессы или бытовая техника.

Субсидии в сельском хозяйстве

В сельскохозяйственном секторе обсуждение субсидий тесно связано с распределением воды и механизмами ценообразования. Существуют специфические для этого сектора структуры ценообразования на воду, такие как цены за площадь (где плата зависит от орошаемой площади, часто в виде фиксированной ставки или в зависимости от выращиваемых культур) или комбинированные квоты на воду с ценой (фиксированной или предельной, в зависимости от объема, которая также может варьироваться в зависимости от культуры) (Инструмент C4.01). Субсидии в сельском хозяйстве могут принимать различные формы, каждая из которых оказывает различное воздействие на управление водными ресурсами:

• Субсидии на ирригационную инфраструктуру: для покрытия капитальных затрат и/или расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание. Более низкие цены на ирригационные технологии могут способствовать расширению использования орошения в краткосрочной перспективе, но в долгосрочной перспективе могут негативно сказаться на эффективности ирригационных систем и водопотреблении (SIWI, 2016). Доказано, что они приводят к плохому техническому обслуживанию и, как следствие, к неэффективной работе существующих ирригационных систем, ограниченным возможностям для улучшения или инвестиций в новую инфраструктуру и растрате воды на уровне фермерских хозяйств (ООН, 2021).
• Субсидии на использование ресурсов или производство: в том числе на семена, удобрения, технику и т. д. Это может повлиять на качество/количество воды и окружающую среду (например, использование удобрений без ограничений, увеличивающее диффузное загрязнение; выращивание водоемких культур, истощающих поверхностные или подземные водные ресурсы) (ОЭСР, 2021).
• Межотраслевые субсидии: это тарифы, применяемые к одной услуге, которые финансируют затраты на другую. Примером может служить субсидирование энергии для откачки подземных вод в сельском хозяйстве. Исследования по этому вопросу в Индии показали, что субсидии на электроэнергию способствовали чрезмерной эксплуатации подземных вод, увеличению их добычи и изменению структуры посевов в сторону более водоемкого сельскохозяйственного производства (например, 10-процентное снижение средней субсидии приводит к 6,7-процентному снижению добычи подземных вод) (Бадиани и Джессо, 2013).

Субсидии на обеспечение водоснабжения, санитарии и гигиены

Субсидии широко используются во всем мире для предоставления услуг водоснабжения, санитарии и гигиены (ОЭСР, 2021; ООН, 2021). С одной стороны, существуют субсидии со стороны спроса, которые предполагают прямую передачу средств от поставщика услуг субсидируемому пользователю (правительство переводит деньги непосредственно пользователю, который затем использует их для оплаты услуг поставщика). Они считаются наилучшим вариантом, поскольку направлены на удовлетворение наиболее распространенных потребностей. С другой стороны, существуют субсидии со стороны предложения, при которых средства направляются через поставщика услуг или другую третью сторону, которая передает средства потребителю в виде более низких цен. Социальные, экономические и экологические обоснования, поддерживающие субсидирование в подсекторе водоснабжения, санитарии и гигиены, включают:

• Расширение равноправного доступа к доступным услугам водоснабжения, санитарии и гигиены: оказание помощи бедным или маргинализированным слоям населения в подключении к водопроводу и оплате счетов за воду (например, субсидии на подключение, оплачиваемые единовременно).
• Обеспечение минимального уровня потребления: например, обеспечение минимального количества воды для нужд человека (с регулярной оплатой).
• Использование положительных внешних эффектов, связанных с услугами водоснабжения, санитарии и гигиены (WASH): таких как положительное воздействие на окружающую среду и улучшение здоровья (например, снижение заболеваемости болезнями, передающимися через воду, среди детей) и образования (например, предоставление санитарных услуг девочкам для сокращения прогулов во время менструации).
• Повышение эффективности и результативности капитальных затрат: достижение (1) эффекта масштаба (снижение средних затрат по мере расширения системы и включения в нее большего числа пользователей); (2) эффекта охвата (снижение затрат на предоставление услуг водоснабжения и канализации одновременно по сравнению с предоставлением каждой услуги по отдельности); и (3) операционной эффективности (снижение долгосрочных затрат для повышения доступности услуг для всех потребителей).

Система классификации субсидий

Субсидии в водном секторе, особенно в подсекторе водоснабжения, санитарии и гигиены (WASH), сложны и поэтому требуют тщательного изучения их классификации (Всемирный банк, 2017; 2019). Субсидии могут финансироваться правительствами (налоги), благотворительными организациями (льготные кредиты или гранты), пользователями (перекрестное субсидирование, например, более состоятельные пользователи платят больше, чтобы компенсировать потребление более бедных пользователей) и другими секторами (межсекторальное субсидирование, например, субсидирование энергии для поставщиков услуг WASH). Всемирный банк (2019) предлагает четырехступенчатую классификацию субсидий для повышения эффективности в оказании помощи тем, кто в ней больше всего нуждается:

• Нецелевые и целевые субсидии: Если предполагаемыми бенефициарами являются все население или вся клиентская база поставщика услуг, то субсидии могут считаться «нецелевыми». Если же, наоборот, предполагаемыми бенефициарами является определенная подгруппа населения или клиентской базы (например, малоимущие домохозяйства), то субсидии являются «целевыми». Последние могут принимать две формы.
• Неявные и явные субсидии: «Неявные» трансферы относятся к ситуациям, когда товары, услуги или ресурсы продаются по заниженной цене (например, неуплата за электроэнергию или отложенное техническое обслуживание), тогда как «явные» субсидии подразумевают финансовые переводы между двумя субъектами (например, коммунальной компанией и потребителем).
• Самостоятельный выбор против административного выбора: сценарий «самостоятельного выбора» может подразумевать, например, выбор потребителем категории услуг (например, выбор уровня потребления в рамках блочного тарифа) (Инструмент C4.01). «Административный» выбор, с другой стороны, основан на классификации потребителей (например, доход или богатство потребителей; социальные характеристики), так что субсидии поступают тем сегментам населения, которые в них больше всего нуждаются.
• Прямое или косвенное адресное распределение субсидий: если доход/богатство поддаются наблюдению, то можно осуществлять и контролировать «прямое» адресное распределение субсидий через административную систему. В противном случае следует выбрать «косвенное» адресное распределение, опираясь на косвенные переменные, такие как географическое местоположение или качество жилья (например, проживание в определенном районе; тип жилья, признанный неблагополучным).

Критерии доступности

Как отмечает Дэвис (2020, 1): «разработка программ предоставления субсидируемых услуг требует баланса двух взаимосвязанных целей: (1) предоставление субсидий как можно большему числу имеющих на это право домохозяйств; и (2) предотвращение утечки субсидийных средств в домохозяйства, не имеющие на это права». Эти цели лучше достигаются с помощью анализа доступности. Доступность определяется как «набор услуг водоснабжения, санитарии и гигиены (WASH) с множеством характеристик (таких как количество, качество и сроки) доступен по цене, которая не создает необоснованного бремени для потребителя» (Word Bank 2019, 48). Критерии доступности определяют:

• Необходимо ли предоставление субсидии для покрытия единовременных расходов на доступ или для покрытия регулярных потребительских платежей;
• Услуга и/или целевая группа населения;
• Размер необходимой субсидии, в свою очередь, ограничивает доступные варианты финансирования;
• Варианты структуры субсидирования, которые были бы наиболее эффективными и действенными.

Субсидировать или нет?

Хотя субсидии могут вводиться из лучших побуждений, их введение следует тщательно обдумать, поскольку отменить их бывает сложно, и они могут стать финансовым бременем. Поиск эффективных субсидий должен быть целенаправленным (для конкретных пользователей или практик), прозрачным (очевидным и подотчетным, а не скрытым) и поэтапным (снижение и постепенное прекращение действия с течением времени). Субсидии и стимулы также должны быть эффективными – достигать своих целей с минимальными затратами и минимальными нежелательными побочными эффектами. Таким образом, существует множество преимуществ и недостатков, которые следует учитывать в процессе принятия решения о введении новых субсидий, связанных с водоснабжением:

• Субсидии и другие (например, налоговые) льготы могут способствовать внедрению незнакомых технологий (например, переработки отходов и водосберегающих методов орошения) (Tools C3) или стимулировать пилотные проекты, которые могут привести к более широкому распространению желаемых практик.
• Субсидии (например, льготные кредиты) также могут быть способом решения застарелых рыночных проблем, таких как те, которые препятствуют внедрению систем переработки отходов или водосберегающих устройств и процессов.
• Субсидии на цены могут помочь тем, кто уже пользуется услугами водоснабжения, но не принесут пользы тем, кто не имеет доступа к воде. В сфере распределения воды в городских домохозяйствах может быть предпочтительнее использовать субсидии для стимулирования подключения новых домохозяйств из малообеспеченных слоев населения, а не для поддержания низких тарифов для всех.
• Хотя субсидии формально призваны защищать уязвимые и бедные группы населения, большинство данных свидетельствует о том, что на практике большая часть их преимуществ достается более обеспеченным потребителям.
• Общепризнано, что субсидии противоречат принципу «загрязнитель платит» и поэтому пользуются популярностью среди загрязнителей. Для преодоления этой проблемы и обеспечения соответствия принципу «загрязнитель платит» субсидии следует финансировать за счет сборов с загрязнителей.
• Субсидии часто способствуют чрезмерному потреблению воды. Низкие цены на воду для промышленности и энергетических компаний стимулируют ее чрезмерное использование. Кроме того, счета за воду в домохозяйствах могут приводить к расточительному использованию воды в быту и пренебрежению мерами по сокращению утечек.