C4. Экономические инструменты

Изменение поведения водопользователей в сторону более устойчивых методов является необходимым шагом на пути к обеспечению водной безопасности. Один из способов содействия таким изменениям — использование экономических инструментов. Экономические стимулы предполагают использование цен и других рыночных мер для улучшения управления и использования водных ресурсов. Они стимулируют водопользователей использовать воду бережно, эффективно и в соответствии с общественными интересами. Они имеют как положительные, так и отрицательные последствия, вознаграждая пользователей, которые осознают истинную ценность воды, и наказывая расточительное и антиобщественное использование.

Экономические инструменты дополняют институциональные, нормативные, технические и другие средства, используемые в управлении водными ресурсами. Они обладают рядом преимуществ перед другими инструментами: стимулируют изменение поведения, увеличивают доходы для финансирования необходимых корректировок, определяют приоритеты пользователей и позволяют достичь общих целей комплексного управления водными ресурсами с минимальными общими затратами для общества. Тем не менее, экономические инструменты не заменяют другие инструменты управления водными ресурсами, такие как мониторинг, регулирование и обеспечение соблюдения санитарных и экологических норм.

Экономические инструменты, как правило, наиболее эффективны в сочетании с другими вспомогательными мерами: сами по себе они вряд ли будут действенными. Здесь применима поговорка «рынок — хороший слуга, но плохой хозяин». Правительства должны установить правильную правовую и институциональную основу, включая регулирование, в рамках которой могут действовать отдельные экономические агенты — ничем не ограниченный рынок этого не обеспечит. Однако при надлежащем ограничении и регулировании рынки могут очень эффективно осуществлять необходимые корректировки.

Рыночные инструменты против механизмов управления и контроля

Разработка и реализация государственной политики по борьбе с нехваткой воды и загрязнением окружающей среды осуществляется с использованием двух различных наборов инструментов: рыночных инструментов (РМ) и механизмов командования и контроля (МКК). Ставинс (2003) определяет РМ как: «регулирование, которое стимулирует поведение посредством рыночных сигналов, а не посредством явных директив». Кеохан и Олмстед (2016) утверждают, что РМ являются частью вариантов политики правительств по решению экологических проблем (в отличие от предписывающего регулирования или командования и контроля), которые включают рыночные принципы для их решения. С другой стороны, политика МКК относится к «экологической политике, которая опирается на регулирование (разрешение, запрет, установление стандартов и обеспечение соблюдения), которое обязывает субъектов предпринимать конкретные действия и применяет санкции в случае несоблюдения» (ОЭСР, 2001; Келси, Коуски и Симс, 2008).

Несмотря на длительные дебаты об эффективности и результативности этих мер, как C&C, так и MBI служат для решения конкретных проблем в области охраны окружающей среды. Как отмечают Ставинс и Уайтхед (1992) , «подходы C&C, как правило, более применимы в ситуациях, связанных с сильно локализованными эффектами и пороговыми значениями ущерба, где внимание, таким образом, сосредоточено на уровне загрязнения, выбрасываемого отдельными источниками. MBI, с другой стороны, наиболее подходят для проблем совокупного загрязнения на относительно больших территориях, поскольку контроль за выбросами какого-либо конкретного участка осуществляется в меньшей степени».

Экономика дефицита воды

Говоря о нехватке воды, следует учитывать концепцию распределения воды, формально определяемую как «преобладающая модель водопользования и связанной с ней водной инфраструктуры в конкретном месте и в конкретное время» (Графтон, Гаррик и Хорн, 2017). Как отмечает ОЭСР (2015) , «она определяет, кому разрешено забирать воду, сколько можно забирать и когда, сколько должно быть возвращено (какого качества) и условия, связанные с использованием». Для практического ответа на эти вопросы общества принимают режимы распределения воды, то есть «набор правил и норм, регулирующих процесс установления, распределения, обеспечения соблюдения и корректировки моделей водопользования [прав] во времени и пространстве» (Графтон, Гаррик и Хорн, 2017). Хотя распределение прав на воду варьируется в зависимости от норм и обычаев (на которые влияют история, культура и окружающая среда), обычно оно осуществляется в соответствии с административной или юридической процедурой государственного органа. Таким образом, права на воду могут при определенных условиях вернуться в собственность государства и быть перераспределены для достижения конкретных целей и/или результатов (например, для обеспечения минимального экологического стока). Этот процесс известен как «перераспределение воды».

Цена на воду может определяться с использованием двух различных институциональных механизмов. С одной стороны, административное ценообразование на воду подразумевает процесс установления цен государственным органом, обычно оператором или регулирующим органом (в идеале обладающим определенной степенью независимости), с учетом таких факторов, как затраты, связанные с поставками, альтернативные и внешние издержки, связанные с использованием воды, или социальные цели. С другой стороны, рыночное ценообразование основано на децентрализованном механизме ценообразования (на основе спроса и предложения воды) для прав на воду, основанных на праве собственности на землю или торгуемых разрешениях на водопользование. Оба механизма имеют свои преимущества и недостатки; какой бы из них ни был выбран, он будет подвержен влиянию исторических, социальных и политических факторов, которые сделают его более или менее эффективным в установлении «правильной» цены на воду (SIWI, 2016).

Экономика загрязнения

Экономика рассматривает проблему загрязнения окружающей среды через призму теории провалов рынка, в частности, концепции внешних эффектов. «Внешний эффект возникает, когда действия одного человека (или фирмы) оказывают прямое, непреднамеренное и некомпенсированное воздействие на благосостояние других людей или прибыль других фирм» (Кеохан и Олмстед, 2016). Как указано в определении, внешние эффекты характеризуются тремя элементами. Во-первых, они оказывают прямое воздействие (отрицательное или положительное) на благосостояние или богатство человека. Во-вторых, внешние эффекты возникают в результате действий, которые не направлены на причинение вреда. И в-третьих, пострадавшие не получают компенсации от причинившей вред стороны. Классическим примером отрицательных внешних эффектов в охране окружающей среды являются конфликты в водосборных бассейнах, где водопользователи, находящиеся ниже по течению, страдают от вредных методов ведения сельского хозяйства (вырубка лесов, использование агрохимикатов, неэффективное орошение и т. д.), применяемых водопользователями, находящимися выше по течению, что приводит к снижению потока и/или качества воды для первых.

Теоретически экономисты рассматривают внешние эффекты по-разному. Первый вариант — введение налога на вредную деятельность с целью снижения темпов производства до уровня, при котором социальные потери минимизируются, то есть до оптимального уровня, при котором загрязняющая деятельность не уничтожает создаваемое ею богатство для общества. Другими словами, общество принимает загрязнение до уровня, при котором оно становится нейтральным с точки зрения создания богатства (оптимальный уровень по Парето). Второй вариант — использование субсидий, то есть предоставление финансового стимула загрязнителям для сокращения производства до уровня, при котором оно становится нейтральным с точки зрения загрязнения. Оба описанных выше варианта предполагают активную роль государства либо путем налогообложения, либо путем субсидирования производства. Тем не менее, загрязнитель и пострадавшая сторона могут заключить частное соглашение, согласно которому последняя платит первой за то, чтобы та не загрязняла окружающую среду, что известно как оплата за экологические услуги (ОЭУ). В этом случае размер платежа не может быть выше, чем выгода, которую получает пострадавшая сторона за поддержание или увеличение производства товара, на который влияет внешний эффект (Коуз, 1960).

Все три описанных выше варианта имеют свои недостатки. Введение налога на продукцию фермеров под предлогом защиты окружающей среды политически нецелесообразно. Они успешно преодолели проблему коллективных действий, благодаря чему хорошо организованы для лоббирования интересов в исполнительной и законодательной власти и, при необходимости, для согласования действий со своими избирателями во время выборов (Энгель, Пагиола и Вундер, 2008). С другой стороны, субсидирование не считается оптимальным решением. Теоретически, субсидии, направленные на ограничение индивидуального загрязнения, могут создавать нежелательные стимулы, которые парадоксальным образом увеличивают уровень отраслевого загрязнения (Баумол и Оутс, 1988) .Решение Коуза, также известное как решение PES, имеет некоторые недостатки. Во-первых, оно предполагает, что процесс переговоров проходит гладко с низкими транзакционными издержками. В нашем примере с конфликтами в водосборных бассейнах транзакционные издержки будут выражаться в том, насколько легко будет водопользователям ниже и выше по течению организоваться и достичь соглашения о цене услуг. Это предположение может быть нереалистичным, поскольку проблемы коллективных действий (организация группы для достижения общей цели, когда легко получить краткосрочную выгоду для отдельных лиц по сравнению с долгосрочной выгодой для всех) являются постоянной проблемой как для покупателей, так и для продавцов. С другой стороны, обеспечение исполнения соглашения может быть дорогостоящим, даже если это возможно; «безбилетничество» может стать распространенным явлением, когда существуют конкурирующие виды экономической деятельности, которыми необходимо обмениваться, и отсутствует механизм контроля (Кеохан и Олмстед, 2016).

С загрязнением также можно бороться с помощью правовых инструментов. Прежде чем применять правовые аспекты, необходимо провести различие между «точечным загрязнением» и «диффузным загрязнением». Первое относится к загрязнению, которое сбрасывается в водоем из конкретного или идентифицируемого места. Второе же относится ко «всем источникам загрязнения, попадающим в воду, помимо идентифицируемых точек входа» (Ховарт, 2011). Это различие важно, поскольку в случае загрязнения может быть применен «принцип оплаты загрязнителя» для обоснования мер по восстановлению и компенсации. Этот принцип «требует от загрязнителя нести расходы на предотвращение, контроль и очистку» (Гроссман, 2006). Более того, ОЭСР и Европейский союз с 1970-х годов выступают за применение «принципа оплаты загрязнителя» как эффективного инструмента борьбы с точечным загрязнением, однако делают оговорки, когда речь идет о сельском хозяйстве, из-за трудностей с его применением (Гроссман, 2006). Одним из правовых инструментов для преодоления этих трудностей является применение принципа «поставщик получает», согласно которому фермеры «рассматриваются как ответственные за загрязнение окружающей среды и другие «негативные внешние эффекты», не соответствующие стандартам надлежащей сельскохозяйственной практики, но имеющие право на оплату за предоставление общественных благ, если они превосходят эти стандарты» (Кардуэлл, 2006).