D2.02. Стратегическое финансовое планирование

Стратегическое финансовое планирование (СФП) в сфере водоснабжения — это подход, направленный на обеспечение более предсказуемого и устойчивого финансирования водной инфраструктуры и услуг. СФП объединяет планирование и финансирование, которые обычно осуществляются раздельно, таким образом, чтобы планы расходов лучше соответствовали имеющимся финансовым ресурсам. Данный инструмент определяет структуру СФП, подробно описывает ее методологию, предоставляет информацию об опыте внедрения СФП в разных странах, обсуждает возможности и проблемы, связанные с его реализацией, и дает рекомендации по наилучшему применению СФП на практике.

Определение стратегического финансового планирования

Стратегическое финансовое планирование — это подход и методологическая основа, призванные обеспечить соответствие финансирования инфраструктуры и услуг водоснабжения и канализации (ВКК) политическим целям. Подход СФП направлен на содействие национальному диалогу между заинтересованными сторонами с целью достижения консенсуса относительно того, какие услуги ВКК страна может или должна себе позволить в ближайшие 20-30 лет и как она будет их финансировать. Более конкретно, СФП предоставляет руководящую основу для определения того, «кто (пользователи, налогоплательщики, отрасли) должен за что платить (эксплуатационные/капитальные расходы, водоснабжение/канализация, сельские/городские/пригородные районы) и каким должен быть будущий уровень обслуживания. Оно определяет, сколько денег необходимо и откуда они будут поступать» (ОЭСР, 2009, 53). Результатом СФП является отчет или план с конкретными результатами, которые могут помочь политикам принимать более обоснованные финансовые и оперативные решения.

Цели программы СФП (ОЭСР, 2011) заключаются в следующем:

Формирование консенсуса по целям: Обеспечение структуры, позволяющей вести политический диалог с участием всех заинтересованных сторон в сфере водных ресурсов с целью достижения консенсуса относительно осуществимой и устойчивой модели предоставления услуг в области водоснабжения и водоотведения.
Разработка сценариев для финансовой стратегии: иллюстрация влияния различных целей и задач в долгосрочной перспективе.
Содействие институциональной координации: увязка отраслевой политики, программ и проектов в контексте охраны водных ресурсов.
Согласование финансовых потребностей с инвестиционными потоками: содействие внешнему финансированию путем предоставления четких и прозрачных данных о потребностях в финансировании.

Структура СФП может применяться для поддержки муниципального, регионального или национального планирования систем водоснабжения и водоотведения. Хотя традиционно она используется в контексте городских и пригородных систем водоснабжения и водоотведения, СФП также может применяться к другим подсекторам управления водными ресурсами, например, к сельскому, промышленному, сельскохозяйственному и экологическому использованию воды. В контексте ЦУР подход СФП может также играть важную роль в качестве инструмента для разработки финансовой стратегии достижения целей развития, поставленных для сектора водоснабжения и водоотведения (Инструмент D2.01). СФП не только занимается сопоставлением финансовых потребностей с инвестиционными потоками, но также может использоваться в качестве основы для повышения эффективности предоставления услуг в сфере водоснабжения и водоотведения.

Методология внедрения СФП

Методология СФП первоначально была внедрена в рамках работы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по стратегическому регулированию в странах с переходной экономикой (регион Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии — Армения, Грузия, Молдова и Кыргызская Республика) и некоторых африканских странах (Египет, Лесото и Уганда). Методология СФП основана на надежном финансовом моделировании, которое структурирует процесс формирования консенсуса в следующих этапах:

Оценка текущего дефицита финансирования
Обсуждение вариантов политики, которые могли бы помочь сократить дефицит финансирования.
Разработка альтернативных сценариев улучшения водоснабжения.
Определение наиболее подходящего сценария и соответствующего комплекса мер.

Исходя из опыта ОЭСР, разработка стратегии финансирования с использованием структуры СФП требует наличия следующих элементов (ОЭСР, 2009):

Сценарии: планы инвестиций и предоставления услуг для данного подсектора (например, водоснабжение и канализация, орошение, очистка сточных вод) на 10-20 лет или даже более длительный срок, включая оценку затрат на капитальные вложения и текущую эксплуатацию и техническое обслуживание.
Прогнозы: Возможные источники финансирования как для первоначальных капиталовложений, так и для текущих расходов на операционные услуги. Как правило, это включает возмещение затрат за счет тарифов и других сборов с пользователей, субсидии из государственных бюджетов (включая средства от внешних доноров), взносы от неправительственных организаций, кредиты на коммерческих условиях от банков и экспортно-кредитных агентств, частный капитал, кредиты на льготных условиях от международных финансовых институтов (МФИ) и другие источники и т. д.
Сравнения: Финансовые потребности, вытекающие из вышеописанных сценариев, будут сравниваться с прогнозируемыми объемами финансирования, которые, вероятно, будут доступны. В случае возникновения дефицита финансирования будет проведен итеративный процесс, включающий пересмотр как сценариев расходов, так и сценариев финансирования. Планы расходов будут скорректированы, чтобы сделать их реалистичными (например, менее амбициозные цели, более экономически эффективные варианты, программы управления спросом, более короткие сроки реализации), в то время как будут сделаны более строгие предположения относительно источников финансирования (более высокие тарифы, более активное взаимодействие с донорами и международными финансовыми институтами, использование финансовых инструментов и инновационных источников финансирования и т. д.).
Итерация: Процесс будет продолжаться в несколько этапов, пока сценарии расходов не станут совместимы с осуществимыми источниками финансирования.

Выводы, полученные на основе практического опыта работы в стране

Некоторые страны внедряют элементы СФП по-своему (например, Сенегал, Мозамбик), но некоторые (например, Кыргызстан, Армения, Молдова, Лесото, Египет) применяют СФП более систематически, используя диалоги с заинтересованными сторонами и моделирование для обоснования описанных выше процессов. Вот несколько примеров того, как процесс СФП применялся в двух разных странах:

Колумбия: Недавний пример, подчеркивающий важность стратегического планирования, — это Стратегическая концепция развития водного сектора Колумбии на 2018-2030 годы. Хотя в этом процессе стратегического планирования методология стратегического планирования применялась не в полной мере, в нем использовались ее наиболее важные элементы: подход к достижению консенсуса по целям среди ключевых заинтересованных сторон в водном секторе; методология расчета и устранения финансового дефицита для достижения этих целей; и документ, обобщающий результаты и служащий справочным материалом для лиц, принимающих политические решения. Интересной особенностью этого процесса являются финансовые сценарии, разработанные в условиях различных нормативных ограничений. Эта работа помогла правительству предложить стратегию финансирования для покрытия финансового дефицита в размере 4 миллиардов долларов США, если страна хочет выполнить свои обещания по достижению целей устойчивого развития к 2030 году. Эта стратегия финансирования также предлагает работать над оптимизацией различных экономических механизмов (таких как прямые субсидии, льготные кредиты и т. д.) и использованием инновационных финансовых механизмов, таких как «муниципальные облигации», обеспеченные доходами от тарифов, или «финансирование обучения», когда поставщики услуг водоснабжения и санитарии, обладающие сильным финансовым и техническим потенциалом, предоставляют ресурсы малым поставщикам, обуславливая погашение задолженности финансовыми показателями последних.
Уганда: Еще одним недавним практическим примером стратегического плана развития (СПР) является «Стратегический инвестиционный план в области водных ресурсов и окружающей среды на 2018-2030 годы» Уганды, призванный направлять ежегодные инвестиции в этот сектор. План, разработанный Министерством окружающей среды и водных ресурсов, направлен на определение ежегодных инвестиций, необходимых до 2030 года для достижения целевых показателей сектора по 24 индикаторам, измеряющим ключевые виды деятельности сектора (Стржепек и др., 2018). В рамках СПР были созданы прогнозы на основе предположений о внешних тенденциях и траектории развития индикаторов, а бюджетные потребности были сведены в четыре категории затрат. Интересным примером СПР Уганды является то, что были смоделированы сценарии «обычного развития событий» по 24 индикаторам водных ресурсов, чтобы выявить, какой подсектор не достигнет своих целей, и тем самым определить, где следует направить приоритетные инвестиции в будущем.

Возможности и препятствия

Накопленный опыт показывает, что от СФП можно ожидать следующих положительных результатов. С технической точки зрения, эксперты считают, что СФП может решить многие проблемы в области систем водоснабжения и водоотведения, такие как (OECD, 2009):

Более активный диалог между представителями водного сектора и Министерством финансов.
Более широкое понимание проблем среди заинтересованных сторон приведет к большему консенсусу в отношении реалистичных целевых показателей расходов.
Результаты программы СФП могут быть включены в основные государственные бюджетные и плановые структуры, такие как годовой бюджет, среднесрочная программа расходов и стратегии сокращения бедности (Инструмент D2.01).
Улучшение координации между участниками процесса водоснабжения, санитарии и гигиены и заинтересованными сторонами, в частности, улучшение связи между политикой и проектами и обеспечение более тесного согласования этих двух аспектов.
Более тесная интеграция отраслевого планирования в бюджетную систему, что позволит обеспечить более эффективное и предсказуемое распределение государственных бюджетных ресурсов для сектора водоснабжения и санитарии.
Это может способствовать проведению информированного обсуждения тарифной политики для данного сектора и обеспечить достаточное учет вопросов доступности в этих обсуждениях.
В развивающихся странах СФП является важной частью обоснования необходимости внешней поддержки посредством официальной помощи развитию или кредитов от международных финансовых институтов.

Тем не менее, внедрение солнцезащитных средств может быть довольно сложной задачей из-за недостатка:

Финансово-технические и инженерно-технические возможности, в том числе доступ к данным и/или навыки преобразования этих данных в полезную информацию.
Политическая воля к реформам, ответственность за процесс и вовлеченность ключевых заинтересованных сторон в системе государственного управления (Министерство финансов; муниципальные/региональные финансовые департаменты).
Вовлечение и координация с местными властями. Действительно, большинство примеров успешного внедрения СФП (программы поддержки санитарии и гигиены) приходится на страны с централизованными национальными системами управления водоснабжением и санитарией. Тем не менее, во многих странах местные власти (например, муниципалитеты) играют важную политическую, административную и финансовую роль в предоставлении услуг водоснабжения и санитарии (Инструмент B1.02). Поэтому при применении этого инструмента в странах с децентрализованными структурами управления водоснабжением, санитарией и гигиеной вовлечение местных властей и региональных органов власти становится ключевым шагом в этом процессе, который зачастую не так легко обеспечить.

Основные соображения и рекомендации

Ключевым фактором успешной реализации процесса стратегического планирования развития водного сектора является создание широкой многосторонней платформы (Инструмент B3.05) для диалога, которая, с одной стороны, учитывает мнения заинтересованных сторон в водном секторе, а с другой — придает легитимность решениям, принимаемым в отношении вариантов развития водного сектора в долгосрочной перспективе. Для того чтобы в полной мере реализовать преимущества стратегического планирования развития водного сектора, политикам следует усвоить следующие уроки:

Для придания СФП необходимого авторитета и импульса, эту инициативу следует продвигать на влиятельном уровне и полностью поддерживать со стороны правительства.
Необходимо уделить время и внимание вовлечению заинтересованных сторон в диалог об инвестициях в водные ресурсы и планах расходов, а также о компромиссах, возникающих при взаимодействии между сценариями расходования средств и финансирования.
Если процесс подкрепляется использованием формального моделирования, он должен быть заслуживающим доверия и одобренным заинтересованными сторонами, включая Министерство финансов и муниципальные/региональные финансовые департаменты (когда СФП применяется к органам местного или регионального самоуправления).
Важно связать Финансовую программу устойчивого развития (ФУР) с новой тенденцией разработки и внедрения интегрированных национальных финансовых рамок (ИНФР) для продвижения Целей устойчивого развития (Инструмент D2.01). На национальном уровне любая страна, внедряющая ИНФР, должна использовать опыт ФУР в водном секторе, то есть применять его инструменты для разработки финансовой стратегии достижения целей ЦУР 6.
ОЭСР спонсировала разработку системы моделирования FEASIBLE. FEASIBLE — это компьютеризированный инструмент для разработки сценариев расходов и финансирования, позволяющий итеративно изменять их для получения совместимого результата (EUWI & GWP, 2007).