D2.03. Формирование базовых доходов для водоснабжения

Предоставление услуг водоснабжения сопряжено со значительными капитальными затратами, а также расходами на эксплуатацию и техническое обслуживание. Достижение полного возмещения затрат зачастую оказывается сложнее, чем кажется, поскольку водоснабжение — это крайне спорная и политизированная тема. Данный инструмент определяет основные понятия, связанные с возмещением затрат, рассматривает механизмы финансирования водных ресурсов по принципу «3Т» (тарифы, налоги и трансферты), освещает новые инновационные инструменты, разработанные с учетом потребностей в воде и адаптации к изменению климата, а также затрагивает некоторые спорные вопросы формирования доходов в сфере предоставления услуг водоснабжения.

Определение возмещения затрат

«Возмещение затрат» — это способность поставщика услуг получать от клиентов достаточный доход для покрытия текущих и части будущих расходов. К ним относятся операционные и эксплуатационные расходы (на предоставление услуги), а также капитальные затраты (включая возмещение амортизации активов с течением времени и сбережения для оплаты будущих капитальных инвестиций) (Всемирный банк, 2012). Для данного анализа актуальны три типа возмещения затрат: (i) возмещение операционных затрат означает, что доходы как минимум равны операционным расходам на предоставление услуги; (ii) полное возмещение затрат на обслуживание означает, что возмещаются также капитальные затраты на техническое обслуживание и затраты на капитал; и (iii) полное возмещение экологических затрат включает внешние издержки услуги, включая любой ущерб окружающей среде (Всемирный банк, 2011). С другой стороны, «устойчивое возмещение затрат» направлено на достижение возмещения затрат за счет сочетания финансовых источников, включая плату за пользование услугами, государственные бюджеты и официальную помощь развитию (ОПР), а не только за счет тарифов.

Источник финансирования для водного сектора: модель 3Т

Вода оплачивается за счет тарифов, взимаемых с потребителей, субсидий (за счет налогов) от национальных налогоплательщиков и/или грантов (переводов) из внешних источников или от филантропов. Эти три источника, более известные как 3Т, составляют основные доходы, которые могут быть использованы для привлечения финансирования за счет возвратных источников финансирования.

Тарифы

Домохозяйства и промышленные предприятия, вероятно, являются наиболее важными участниками цепочки создания стоимости в сфере водоснабжения, санитарии и гигиены (WASH). Как потребители, они являются основным источником финансирования предоставления услуг водоснабжения и санитарии посредством «тарифов». Тарифные доходы являются основой будущих денежных потоков для покрытия текущих операционных и эксплуатационных расходов (O&M). В хорошо управляемых службах с хорошей доходной базой (например, в крупных городских районах) тарифные доходы от платы за пользование должны также способствовать возмещению инвестиционных затрат. Ситуация несколько иная в отношении оросительной воды для фермеров, где во многих странах традиционно действуют нулевые или очень низкие тарифы, компенсируемые высокой степенью субсидирования. Возмещение затрат в сельском хозяйстве во многих странах достигло ограниченного прогресса (Easter and Liu, 2007).

Поведение потребителей играет фундаментальную роль в определении заинтересованности частных инвесторов в инвестировании в водную инфраструктуру. Если существует культура оплаты, позволяющая поставщикам услуг водоснабжения, санитарии и гигиены (WASH) «устойчиво возмещать затраты», а не только за счет тарифов, то интерес к инвестициям в них будет высоким (OECD, 2011; MGI, 2016). Однако политическая обстановка может повлиять на домохозяйства и отрасли, заставив их не ценить воду и, следовательно, не платить за нее. Политики склонны выступать за субсидирование стоимости услуг WASH (OECD, 2011). Этот дискурс создает стимулы для культуры бесплатной воды, неплатежей и неформальных связей, что в конечном итоге влияет на финансовое состояние операторов и качество услуг WASH. Ненадежное обслуживание побуждает домохозяйства искать неформальные альтернативы предоставления услуг, такие как решения на уровне общин или неформальные небольшие предприятия водоснабжения, которые могут быть дороже и часто не регулируются с точки зрения стандартов качества. В случае частных компаний последствия еще более негативны, поскольку ненадежное водоснабжение стимулирует стремление к самообеспечению, что может ослабить аргумент об экономии за счет масштаба, привлекающий интерес частных поставщиков услуг водоснабжения, санитарии и гигиены.

Налоги

Таким образом, роль правительства также имеет фундаментальное значение для понимания обеспечения водоснабжения, санитарии и гигиены (WASH). Оно является важнейшим источником капитала за счет налогов. По оценкам Всемирного банка (2012 г.), в начале этого столетия государственный сектор вносил 75% затрат на водную инфраструктуру. Недавняя оценка показывает, что государственный сектор США покрывает 91% финансирования инфраструктуры (MGI, 2016 г.) . Национальные, региональные и местные органы власти обычно поддерживают инфраструктурные проекты, перечисляя средства, поступающие из общего налогообложения. Как отмечается в докладе ОЭСР (2011 г.), «наиболее распространенной формой субсидирования как в странах ОЭСР, так и в развивающихся странах являются капитальные затраты. В странах ОЭСР, например, большая часть крупных первоначальных инвестиций, сделанных в конце XIX и начале XX веков (на водоснабжение и санитарию) и с 1960-х годов (на очистку сточных вод), финансировалась за счет государственных средств». Таким образом, субсидирование за счет налогов проектов водной инфраструктуры, требующих дорогостоящих первоначальных инвестиций, является реалистичным подходом, поскольку полное возмещение затрат за счет тарифов не всегда финансово целесообразно.

Более того, некоторые проекты преследуют как цели повышения эффективности, так и выгоды от перераспределения (Стокки и Зекхаузер, 1978). Например, расширение водопровода до трущоб, где домохозяйства будут платить субсидируемый тариф, покрывающий только эксплуатационные расходы. Субсидии, финансируемые за счет налогов, могут быть направлены на конкретные цели или на поддержку определенных групп нуждающихся потребителей. Они также могут быть включены в соглашение об эффективности между правительством и поставщиками коммунальных услуг. Или же они могут использоваться постфактум для покрытия операционных дефицитов по мере их возникновения. Государственные гранты и льготные кредиты также широко используются для финансирования капитальных инвестиций. Субсидии могут быть включены в «мягкие» кредиты от правительства поставщику услуг, что имеет то преимущество, что содержит сигналы и стимулы, необходимые для того, чтобы подтолкнуть коммунальные предприятия к большей финансовой автономии.

Трансферы

Наконец, значительную роль играют агентства развития, НПО и филантропы, осуществляющие трансферты. Хотя некоторые агентства развития также являются важным источником финансирования инфраструктуры в виде льготных кредитов (кредитов, связанных с грантами на проекты развития), основное внимание в их инвестициях уделяется оказанию технической помощи правительствам и общинам для улучшения управления водными ресурсами и развития местных возможностей управления (ОЭСР, 2011). Эти агентства могут подвергаться критике, поскольку они могут побуждать получателей помощи к внедрению водных технологий, которые не подходят или финансово нецелесообразны в данных условиях. Выбор правильной технологии называется определяющим фактором в предоставлении услуг водоснабжения и канализации в развивающихся странах, что может нанести ущерб финансовой устойчивости коммунальных предприятий в долгосрочной перспективе (Всемирный банк, 2012).

В развивающихся странах и странах с переходной экономикой международная солидарность со стороны неправительственных организаций обеспечивает значительные объемы грантовой поддержки проектов в области водоснабжения и санитарии. В этой сфере активно работает ряд крупных фондов, ежегодно выделяющих суммы, сопоставимые с объемами, выделяемыми официальными организациями по оказанию помощи. Также существует множество НПО, работающих в основном на местном уровне над проектами, многие из которых имеют связи за рубежом, а другие опираются на национальные благотворительные, религиозные и общественные движения. В последнее время несколько компаний также стали активно предоставлять услуги водоснабжения в рамках программы корпоративной социальной ответственности (Инструмент C5.05).

Поиск других инновационных источников финансирования: финансирование адаптационных проектов

В условиях, когда изменение климата занимает ведущее место в международной повестке дня, GWP-WWC выступает за новые источники финансирования, которые повысят финансовую устойчивость водного сектора (GWP-WWC, 2018). Эти организации предлагают ряд новых механизмов, которые не представляют собой постоянный поток финансирования, но могут способствовать устойчивому возмещению затрат для поддержки инвестиций в адаптацию путем извлечения выгоды от экономии средств в случае предотвращения стихийных бедствий. Некоторые из этих механизмов:

• Платежи, основанные на результатах: это рыночный инструмент, основанный на идее «обратных аукционов» (Бингем и др., 2021; Лундберг и др., без даты), в рамках которых поставщики экологических услуг (например, фермеры, которые могут высаживать деревья на своих землях для уменьшения эрозии и стока) совместно или по отдельности делают ставки на предоставление услуг, обеспечивающих устойчивость к изменению климата, бенефициарам (например, местным органам власти, водохозяйственным организациям, коммунальным предприятиям, заинтересованным в снижении риска наводнений) в конкретных водосборных бассейнах.
• Устойчивые облигации: В этом виде страхования в случае стихийного бедствия (например, наводнения, связанного с тропическим штормом) инвесторы теряют всю или часть капитальной стоимости своей страховой облигации, которая выплачивается застрахованному лицу. Часть средств, полученных от выплаты процентов, используется для поддержки инвестиций в водные ресурсы в целях адаптации, которые снизят вероятность возникновения стихийных бедствий (Инструмент D2.06).
• Увеличение стоимости земли: Инвестиции в адаптацию могут принести местные экономические выгоды за счет снижения физических рисков и/или улучшения водоснабжения. Это может привести к увеличению стоимости земли и цен на недвижимость. Увеличение стоимости земли обычно осуществляется за счет дополнительных налогов или сборов на недвижимость. Многосторонние банки развития и доноры могли бы рассмотреть возможность гарантирования или страхования этих будущих доходов, что позволило бы осуществить первоначальные инвестиции.

Спорные вопросы финансирования водоснабжения

Ниже приведён список основных спорных вопросов и препятствий, связанных с финансированием услуг водоснабжения, санитарии и гигиены:

• Повышение тарифов для увеличения доходов: Как отмечается в докладе (WWC & OECD, 2015), «нерентабельно низкие тарифы, которые сокращают денежные потоки для эффективного технического обслуживания и капитальных инвестиций, были определены как основная проблема водоснабжения практически во всех серьезных опубликованных анализах водоснабжения и орошения. Тарифы на воду остаются неразрешимой проблемой во многих случаях, и опасения, какими бы обоснованными они ни были, по поводу их «доступности» являются препятствием для реформы тарифов». Однако существуют возможности для увеличения доходов за счет улучшения сбора платы без изменения тарифа, сокращения потерь воды (включая утечки, незаконные отводы и неоплаченную воду) и внедрения инновационных систем оплаты за воду, таких как предоплата услуг.
• Доступность тарифов: Доступность является важным вопросом при установлении тарифов на воду. В некоторых обществах плата за воду не приветствуется, в то время как другие интерпретируют право человека на воду как подразумевающее ее бесплатное предоставление (Инструмент A2.05). Однако прагматичный подход заключается в том, чтобы взимать плату с пользователей за услуги – затраты на предоставление им услуг водоснабжения, канализации и водоотведения, при условии, что эти затраты находятся на уровне, который не создает трудностей для малоимущих потребителей и не отталкивает их от использования услуг, необходимых для общественного здравоохранения. Негативное воздействие тарифов на малоимущих и менее обеспеченных потребителей может быть смягчено за счет использования прогрессивных тарифов (единичная ставка которых увеличивается с увеличением объема потребления). Некоторые страны также покрывают счета за воду для малоимущих домохозяйств за счет социальных выплат или субсидий.
• Эффективность является ключевым фактором финансовой устойчивости: как утверждает Всемирный банк (2017), «когда повышаются как капитальная, так и операционная эффективность, поставщики услуг получают возможность перейти к более реалистичному тарифу, который отражает качество обслуживания и является более доступным. Клиенты охотнее платят за более качественное обслуживание, особенно если в прошлом они оплачивали неэффективное предоставление услуг. Эта связь между качеством обслуживания и доходом делает поставщиков более клиентоориентированными и позволяет им продолжать совершенствоваться, лучше понимая свою клиентскую базу».
• Неопределенность государственного финансирования: Для стран, чьи налоговые поступления нестабильны и изменчивы (например, из-за низкого уровня сбора налогов или зависимости от цен на экспорт сырьевых товаров), зависимость водоснабжения от субсидий из национального бюджета является источником финансовой неопределенности, что может привести к тому, что коммунальные предприятия будут работать в условиях крайней нужды, что повлечет за собой низкий уровень обслуживания и пренебрежение необходимым техническим обслуживанием. Концепция устойчивого возмещения затрат, представленная в докладе Камдессу (Уинпенни, 2003), признает сохраняющуюся важность государственного финансирования водоснабжения, но подчеркивает необходимость сделать этот источник более предсказуемым и надежным.
• Негативные последствия субсидирования: Субсидии широко используются в сфере водоснабжения домохозяйств и орошения. Хотя они могут служить важным социальным целям, их трудно отменить, они создают зависимость от субсидий, приводят к расточительному и неэффективному использованию ресурсов и во многих случаях налагают высокое и растущее фискальное бремя. Субсидии часто основываются на политических решениях, а не на экономической и финансовой целесообразности. Наихудших последствий и искажений, связанных с субсидированием воды, можно избежать или минимизировать, сделав их разумными – целенаправленными, прозрачными и (в идеале) постепенно сокращающимися со временем. Наилучшее использование субсидий – это финансирование новых подключений, а не сдерживание роста тарифов на воду. Зависимость от трансфертов: Чрезмерная зависимость от внешней официальной помощи развитию (ОПР) также может создавать финансовую неопределенность из-за изменений в тенденциях оказания помощи и бюджетах. Работа с множеством донорских организаций может также перегрузить небольшие и перегруженные местные администрации. Преимущества ОПР могут быть усилены за счет принятия среднесрочных (3-5 лет) или даже долгосрочных обязательств, а также за счет использования национальных каналов и процедур.