D2.07. Трансграничное финансирование

Ключевой проблемой трансграничного сотрудничества является вопрос финансирования трансграничной водной деятельности, поскольку это долгосрочный и ресурсоемкий процесс. Получение и обеспечение сохранения политической приверженности и распределения финансовых ресурсов между странами действительно является одной из самых сложных задач для участников процесса сотрудничества. Данный инструмент демонстрирует важность увеличения финансовых ресурсов, направляемых на трансграничное водное сотрудничество, и дает практическое представление о потенциальных способах обеспечения финансирования в этом отношении.

Финансирование трансграничных водных ресурсов: для чего?

Затраты, связанные с трансграничным сотрудничеством в области водных ресурсов, включают в себя ряд основных (таких как повседневное управление, персонал и коммуникации) и программных затрат (например, мониторинг речных бассейнов, разработка стратегических планов и инфраструктурных проектов) (ЕЭК ООН, 2021). На практике затраты на трансграничное сотрудничество включают в себя следующие виды деятельности:

• Институциональные процессы: это включает разработку и внедрение правовой базы, создание и адаптацию институциональных механизмов, управленческие расходы трансграничных институциональных механизмов и организацию заседаний органов. Такие расходы часто относятся к основному бюджету, или «постоянному или периодическому бюджету, который выделяется или согласовывается странами-членами для поддержания основных операций учреждения» (Хенкель и др., 2014, 12).
• Обмен данными и информацией: это включает в себя создание механизмов сбора и распространения данных, наращивания потенциала и развития человеческих ресурсов (Инструмент B4.01).
• Развитие и эксплуатация инфраструктуры: это включает в себя развитие и техническое обслуживание инфраструктуры, связанной с водными ресурсами, в том числе долгосрочные инвестиции в такую ​​инфраструктуру для совместного управления водными ресурсами, прогнозирования и предупреждения наводнений, а также управления рисками наводнений (GWP и GEF IW:Learn, 2020).

Однако многие трансграничные организации сталкиваются с трудностями в получении финансирования для своего развития и деятельности. Недостаточное инвестирование и ненадежность доступных финансовых ресурсов часто ставят под угрозу трансграничное сотрудничество, влияя не только на скоординированное управление и устойчивое развитие, но и приводя к негативным последствиям с точки зрения распределения выгод. Причины могут быть самыми разными: отсутствие политической воли среди прибрежных стран, недостаток механизмов привлечения средств, трудности с доступом к финансированию, предполагаемые риски в трансграничных водных инвестициях, а также несоблюдение необходимых условий и многое другое.

Для укрепления и улучшения трансграничного сотрудничества и развития в сфере водных ресурсов необходимы финансовые и инвестиционные механизмы. Это способ обеспечить достижение конкретных результатов и улучшений в управлении трансграничными водными ресурсами в рамках трансграничного сотрудничества. Трансграничное финансирование также должно быть направлено на создание благоприятной среды для инвестиций на региональном, национальном и местном уровнях (Инструменты А).

Обзор финансовых источников, доступных для трансграничного сотрудничества

Трансграничная деятельность получает свои источники дохода за счет сочетания финансовых ресурсов и механизмов, включая (1) институциональное финансирование (при наличии совместного органа) и/или (2) проектное финансирование (при управлении и развитии бассейнов на более неформальной основе) (GWP и GEF IW:Learn, 2020). Финансовые ресурсы для трансграничного сотрудничества могут поступать из внутренних и международных источников.

• Финансирование на национальном уровне: Некоторые национальные правительства, являющиеся членами организаций, управляющих водными бассейнами, могут выплачивать определенную сумму в качестве взноса в такую ​​организацию. Такие взносы могут основываться на соглашениях между прибрежными странами, и их размер может варьироваться в зависимости от биофизических и социально-экономических условий различных прибрежных стран, включая территориальные площади страны в бассейне, численность населения, объем водного потока и уровень благосостояния страны. На уровне отдельной страны спектр доступных механизмов финансирования трансграничного управления водными ресурсами шире, чем для многонациональных инвестиций. В рамках одной страны он включает гранты, займы, облигации коммунальных предприятий (например, облигации, выпущенные Корпорацией водоснабжения Ботсваны) (WUC, 2008), прямые частные инвестиции или государственно-частное партнерство, тарифные планы на экосистемные услуги, налоги или сборы с продаж. В случае крупных трансграничных проектов финансирование, скорее всего, будет привлекаться непосредственно от правительств прибрежных стран, в то время как инвестиции частного сектора остаются низкими из-за дополнительных финансовых рисков (Joyce & Granit, 2010).
• Трансграничные партнерства и целевые фонды в масштабах всего бассейна: они являются распространенной формой финансирования трансграничной деятельности по управлению водными ресурсами, где еще не создан совместный орган, или в качестве дополнительного источника финансирования, управляемого надежным финансовым учреждением (например, институтами развития, такими как Азиатский банк развития, Африканский банк развития, ЕБРД, Межамериканский банк развития и др.) (Всемирный банк, 2019; ЕЭК ООН, 2018). В качестве примеров можно привести Фонд охраны природы Преспа-Охрид (PONT), Фонд бассейна реки Кубанго-Окаванго (CORB), Многодонорский целевой фонд Южноазиатской водной инициативы (SAWI), Управление Транскаледонского тоннеля в Южной Африке (TCTA) и Целевой фонд бассейна Нила (NBTF), который позже преобразовался в программу сотрудничества в международных водах Африки (CIWA). Объединение ресурсов позволяет совместно разрабатывать трансграничные проекты, включая предоставление консультационных услуг прибрежным государствам или другим инвесторам в отношении развития общих водных ресурсов. Поддержание такого партнерства или фонда требует принятия общей системы мониторинга и оценки, а также четких руководящих принципов для взносов инвесторов. Наличие этих предпосылок повысит жизнеспособность фонда на этапе реализации и позволит заинтересованным сторонам соотнести достигнутые результаты со своими взносами.
• Совместный финансовый механизм: В дополнение к партнерствам и фондам, ориентированным на конкретные проекты, прибрежные сообщества могут создать специальный финансовый механизм для проектирования, реализации и обслуживания трансграничных инфраструктурных проектов. Несколько подобных инициатив были организованы Африканским банком развития (AfDB), например, Африканский водный механизм, Инициатива по водоснабжению и санитарии сельских районов (RWSSI) и Механизм подготовки инфраструктурных проектов NEPAD (NEPAD-IFF). Аналогичная трансграничная инициатива, AIP Transboundary PIDA Water Investments, была запущена в пилотном режиме в рамках Континентальной африканской инвестиционной программы в области водных ресурсов (AIP) в 2021 году. Эта инициатива осуществляется в рамках второго этапа Программы развития инфраструктуры Агентства развития Африканского союза. Такие механизмы создаются для снижения потенциальных рисков, улучшения систем трансграничного управления и обеспечения доступа к капиталу, например, льготным кредитам от многосторонних банков развития. В зависимости от географического положения речного бассейна, механизм может быть ориентирован на средства, привлеченные из регионов, положительно затронутых трансграничной деятельностью, или работать напрямую с центральными правительствами. Подобное учреждение имело бы более широкий мандат, чем просто партнерство или фонд, выступая в качестве исполнителя планов действий прибрежных территорий. В качестве примеров можно привести Фонд охраны природы Преспа-Охрид (PONT) и Управление Транскаледонского тоннеля в Южной Африке (TCTA).

Фонды финансирования трансграничных водных ресурсов

Примерами действующих фондов для трансграничного сотрудничества являются:

• Фонд бассейна реки Кубанго-Окаванго (CORB): это пример финансирования природной инфраструктуры в трансграничном бассейне посредством создания целевых фондов и накопительных фондов. Фонд был создан Постоянной комиссией по водным ресурсам бассейна реки Окаванго (CORB, OKACOM) совместно с несколькими партнерами для решения проблем, связанных с будущими условиями в бассейне, такими как увеличение гидрологической изменчивости и сокращение стока, а также изменения качества воды из-за усиления загрязнения (Henkel et al, 2014). После полного капитализации фонд будет инвестировать в природную инфраструктуру по всему бассейну, от финансирования мероприятий по защите водохранилищ в Анголе до восстановления водно-болотных угодий ниже по течению в Намибии и Ботсване.
• Целевой фонд бассейна Нила (NBTF) был создан в 2001 году в рамках партнерства десяти партнеров по развитию – Канады, Дании, Европейского союза, Франции, Финляндии, Нидерландов, Норвегии, Швеции и Соединенного Королевства – при участии Всемирного банка в качестве администратора программы (NBTF, Всемирный банк). NBTF послужил толчком к созданию более широкого целевого фонда сотрудничества в международных водах Африки (CIWA), который поддерживает трансграничное сотрудничество в различных бассейнах Африки (Jagerskog et al, 2007). CIWA продолжает работу, начатую NBTF: помогает создать платформу для сотрудничества в регионе Нила, расширяет инвестиционный портфель и оказывает аналитическую и техническую поддержку странам Нила.
• Фонд развития бассейна реки Инд: Выступая в качестве нейтрального посредника в разрешении водного и пограничного спора между Индией и Пакистаном, Всемирный банк в 1954 году разработал новое предложение по договору о водных ресурсах реки Инд и поддержал переговоры, начавшиеся после принятия первоначального предложения. Договор определил рамки сотрудничества, распределение и использование водных ресурсов, а также развитие ирригации. Используя свой опыт и участие в услугах по развитию бассейна, Всемирный банк обеспечил поддержание первоначальной мотивации к сотрудничеству в рамках оперативной структуры. После принятия Договора о бассейне реки Инд, стороны, расположенные вдоль реки, учредили Фонд развития бассейна реки Инд (Соглашение о Фонде развития бассейна реки Инд, 1960 г.), управляемый Всемирным банком. Учитывая, что обе страны ранее получали помощь в развитии от Всемирного банка, его помощь была необходима для установления взаимного доверия между отдалившимися друг от друга сторонами.

Стратегии трансграничной мобилизации финансовых ресурсов

К числу успешных способов привлечения финансирования относятся (ЕЭК ООН, 2021):

• Доступ к финансированию через региональные организации по управлению водными ресурсами (РБО): играя важнейшую роль в привлечении средств, РБО обеспечивают финансовую устойчивость деятельности в бассейнах рек за счет регулярных финансовых взносов государств-членов. Модель РБО влияет на их способность привлекать финансирование для совместных инвестиционных проектов (общая модель обмена данными, мандат на разработку планов управления водными ресурсами в бассейнах рек, экспертный потенциал для развития инфраструктурных проектов и т. д.). Эффективные соглашения между прибрежными странами и сильные совместные институты являются ключом к повышению привлекательности трансграничных проектов для инвесторов.
• Партнерство с многосторонними и региональными банками развития: выступая в качестве нейтральной платформы, региональные и глобальные финансовые институты предоставляют возможности для укрепления доверия между прибрежными сообществами, особенно на ранних этапах трансграничного сотрудничества. В долгосрочной перспективе такие партнерства способствуют наращиванию потенциала для доступа к финансированию в трансграничном контексте, а также предоставляют дополнительные гарантии для привлечения средств частного сектора (ЕЭК ООН, 2021).
• Механизмы смешанного финансирования (например, облигации «Голубой мир») — это инструменты, призванные способствовать повышению устойчивости финансовых соглашений в трансграничных условиях. Эти облигации разрабатываются для стимулирования и снижения рисков трансграничного сотрудничества и управления водными ресурсами (Blue Peace, 2020). Цель состоит в том, чтобы облигации «Голубой мир» стали финансовым инструментом трансграничных многоотраслевых совместных инвестиционных планов. Таким образом, они будут выпускаться муниципалитетами, трансграничными водными организациями или другими несуверенными субъектами в виде структур, сочетающих государственный и частный капитал и обеспеченных денежными потоками, генерируемыми проектами в трансграничном водном бассейне (ЕЭК ООН, 2020).

Климатическое финансирование трансграничных инициатив

Доступность климатического финансирования недостаточна для эффективной поддержки усилий по адаптации к изменению климата (Всемирный банк, 2019). Каждый источник климатического финансирования требует соблюдения определенного набора процедур, что создает дополнительные трудности для региональных организаций по привлечению средств, потенциально требуя специальной группы экспертов по финансам для контроля за этим процессом. В то же время региональным организациям необходимо утвердить свою ведущую роль в привлечении климатического финансирования в своих бассейнах, частично за счет разработки трансграничных планов адаптации, систем климатической информации и мероприятий по взаимодействию с заинтересованными сторонами. Как региональные организации, так и региональные институты могли бы играть стратегическую роль в повышении привлекательности трансграничных проектов адаптации и повышения устойчивости за счет снижения потенциальных рисков путем обеспечения политической поддержки и согласования с соответствующей политикой (Всемирный банк, 2019).

Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН) создала финансовый механизм для предоставления финансовых ресурсов развивающимся странам, в рамках которого Глобальный экологический фонд является основным действующим органом (РКИК ООН, 2021), играющим ведущую роль в финансировании мер по смягчению последствий изменения климата и адаптации к ним в трансграничных речных бассейнах. Другие многосторонние и региональные институты развития, включая специальные глобальные и национальные климатические фонды (такие как GCF, AF, IKI), уже имеют успешный опыт финансирования мер по адаптации к изменению климата и смягчению его последствий в сфере управления водными ресурсами в трансграничных бассейнах, предоставляя средства как на безвозмездной основе, так и в виде займов (Всемирный банк, 2019).

Среди существующих механизмов мобилизации финансирования для трансграничной адаптации к изменению климата наиболее подходящим представляется смешанное финансирование, сочетающее национальные взносы с международными фондами развития, учитывая сложности координации и масштабы проектов (Тиммерман, 2011; Всемирный банк, 2019). Ниже представлен обзор глобальных инициатив, предоставляющих финансирование для трансграничных проектов и программ адаптации к изменению климата в бассейнах рек.