Определение безопасности глобального управления водными ресурсами: почему мы должны улучшить глобальное управление водными ресурсами?

В данной записке преследуется цель вызвать дискуссию относительно проблем глобального управления водными ресурсами и их возможности к развитию и обеспечению безопасности водных ресурсов. В записке принимается связь между водными ресурсами и безопасностью в качестве отправной точки для рассмотрения причин, почему мы должны улучшить глобальное управление водными ресурсами. В вводном разделе поднята тема озабоченности по поводу текущих водных проблем и вопросов, если их рассматривать как угрозу безопасности. В следующих двух разделах рассматриваются подходы к решению вопросов безопасности водных ресурсов и оценить сложность их многоразмерных связей, обсуждая сущность воды как объекта безопасности. Также предлагается улучшение глобального управления водными ресурсами в качестве ответа на соответствующие угрозы. В заключение, предлагаются некоторые предварительные шаги по совершенствованию глобального управления водными ресурсами и оказанию противодействия угрозам.

I. Введение: существует ли угроза?

Более миллиарда человек не имеют доступа к чистой воде, более двух миллиардов не имеют доступа к надлежащим санитарным условиям, и более трех миллионов ежегодно умирают от болезней, связанных с водой (ВОЗ/ ЮНИСЕФ, 2000г.). В настоящее время наводнения сильно воздействуют примерно на 520 миллионов человек в год по всему миру, что в результате приводит к 25000 смертям ежегодно, большому количеству бездомных, болезням, вызванным бедствием, ущербу в растениеводстве и животноводстве и другому тяжкому вреду (по оценкам Университета ООН (UNU-EHS), 2004 г.). Почти половина населения земного шара живет в 263 международных речных бассейнах, поэтому большинство государств зависят от трансграничных водотоков для удовлетворения, по крайней мере, части своих потребностей в воде, и многие государства Африки, Азии, Европы и Северной и Южной Америке в значительной степени зависят от таких вод (CWLPS, 2008 г.). Наконец, в последнем докладе ЦРТ (ООН, 2008г.) говорится:

... Несмотря на то, что пока еще нет глобального дефицита воды, около 2,8 млрд. человек, что составляет более 40 процентов населения земного шара, живут в речных бассейнах с той или иной формой нехватки водных ресурсов. Более 1,2 миллиарда из них живут в условиях физической нехватки воды, которая происходит, когда более 75 процентов речного потока отбирается ... Другие 1,6 миллиарда человек живут в районах экономической нехватки воды, где человеческий, институциональный и финансовый капитал ограничивают доступ к воде, хотя в природе вода имеется на месте для удовлетворения человеческих потребностей ...

Эти статистические данные представляют картину земного шара, который пока еще не испытывает глобального дефицита водных ресурсов. Тем не менее, прогнозы относительно роста численности населения во всем мире, и последствия изменения климата свидетельствует о том, что будет действительно физический глобальный дефицит воды в не столь отдаленном будущем. Возникают вопросы: насколько это хорошо согласовано с тем, что существует угроза, связанная с водой для международной, региональной, национальной и индивидуальной безопасности; а также каковы аспекты безопасности, приводящие к необходимости глобального управления водными ресурсами?

II. Формирование водной безопасности

A. Концепция водной безопасности и угрозы

В течение последних десятилетий общая концепция безопасности и новые угрозы безопасности интенсивно обсуждались учеными и политиками. В результате можно констатировать, что понимание безопасности больше не ограничивается только государствами или военным вмешательством. Так, в докладе экспертной группы высокого уровня при ООН по угрозам, проблемам и изменениям “Более безопасный мир: наша общая ответственность” (ООН, 2004 г.) говорится:

... Мы все очень хорошо знаем, что самые большие угрозы безопасности, с которыми мы сталкиваемся сегодня, и на десятилетия вперед, выходят далеко за пределы государств, ведущих агрессивные войны. Они распространяются на: нищету, инфекционные заболевания и ухудшение состояния окружающей среды; войны и насилие внутри государств; распространение и возможное применение ядерного, радиологического, химического и биологического оружия; терроризм; а также на транснациональную организованную преступность. Эти угрозы исходят как от негосударственных субъектов, так и государств, и имеют отношение к безопасности людей, а также безопасности государств ...

В последние годы обеспокоенность в связи с безопасностью также появилась в контексте угроз, связанных с водными ресурсами. Хотя до сих пор не существует общепринятого определения “водной безопасности”, но то, что кажется очевидным, это то, что концепция водной безопасности не ограничивается только связями между водными ресерсами и конфликтом. Она затрагивает более широко политическую, социальную, экономическую, культурную и экологическую безопасность. Это более широкое понимание безопасности водных ресурсов можно найти в Министерской декларации, принятой на 2-м Всемирном водном форуме, который состоялся в Гааге в 2000 году. Министры договорились:

Конечно, существует огромное разнообразие потребностей и ситуаций во всем мире, но вместе у нас есть одна общая цель: обеспечить безопасность водных ресурсов в 21 веке. Это означает гарантию того, что запасы пресной воды, прибрежных и связанных с ними экосистем находятся под защитой и улучшаются; что поддерживаются устойчивое развитие и политическая стабильность, что каждый человек имеет доступ к достаточному количеству безопасной питьевой воды по доступной цене, чтобы вести здоровую и продуктивную жизнь, а также о том, что уязвимые находятся под защитой от рисков стихийных бедствий, связанных с водой. Конечно, существует огромное разнообразие потребностей и ситуаций во всем мире, но вместе у нас есть одна общая цель: обеспечить безопасность водных ресурсов в 21 веке. Это означает гарантию того, что запасы пресной воды, прибрежных и связанных с ними экосистем находятся под защитой и улучшаются; что поддерживаются устойчивое развитие и политическая стабильность, что каждый человек имеет доступ к достаточному количеству безопасной питьевой воды по доступной цене, чтобы вести здоровую и продуктивную жизнь, а также о том, что уязвимые находятся под защитой от рисков стихийных бедствий, связанных с водой. (Выделено в оригинале)

Однако нынешняя ситуация с водными ресурсами во всем мире до сих пор свидетельствует о неспособности обеспечить водную безопасность и гарантировать ‘воду для населения и экосистем’, ‘содействие устойчивому развитию и политической стабильности’ и ‘защиту уязвимых’. В результате уязвимые становятся еще более уязвимыми, а угрозы становятся еще более серьезными.

Неудовлетворительные методы управления водными ресурсами, изменение климата и глобализация в области торговли, экономики и политики играют на пользу сильнейших партнеров, а уязвимых выводят из игры. Асимметрия проявляется во многих сферах, которые влияют на рациональное управление водными ресурсами, доступ, использование и безопасность в интересах нынешнего и будущих поколений. Вот некоторые примеры основных угроз безопасности водных ресурсов:

Рост численности населения.
Изменение климата. Например, многие страны испытывают резкий рост колебаний водности в результате климатических изменений, но не имеют возможности, денежных средств, а также правил для адаптации к изменениям.
Рынок продуктов питания и сельскохозяйственные субсидии. Производство продуктов питания на орошаемых землях в мире сокращается, что усиливает угрозу роста безработицы и голода, и создает трудности для выполнения ЦРТ. Хуже всего, что ситуация будет усугубляться высокими ценами на продукты питания. Только за последние 16 лет после распада Советского Союза и Варшавского блока орошаемые земли в этих странах были сокращены на 11 млн.га, или 5% мировой орошаемой площади, что стало причиной резкого снижения производства продуктов питания, а также огромной безработицы в сельской местности и, соответственно, - дополнительного притока мигрантов в Западную Европу и Россию.
Превращение воды в товар. Растущая тенденция рассматривать воду как товар ведет к приватизации воды, росту концепции виртуальной воды, и абсолютной власти транснациональных корпораций. Рост цен на энергию наряду с доктриной абсолютного суверенитета государств, расположенных в верхних течениях бассейнов рек, привели к невозможности природы и ирригационных потребителей конкурировать с производством гидроэлектроэнергии.
Финансы. Сокращение финансовых потоков для развития водных ресурсов из международных финансовых институтов (МФИ) и агентств, оказывающих внешнюю поддержку.
Гидроэгоизм. Растущая озабоченность и потенциальные споры по поводу совместно используемых водных ресурсов, в результате усиливающего гидроэгоизма или “доктрины национального суверенитета”. Страны в основном неохотно принимают принципы международного водного права. Одним из показателей является то, что только 20% государств-членов ООН являются участниками Конвенции ООН 1997 года о международных водотоках.
Защита экосистем и охрана водных ресурсов все еще не является приоритетным вопросом национальной политики и исполнения законов, в большинстве стран.

B. Вода, как объект безопасности

Почему водный кризис следует рассматривать как угрозу безопасности, а не проблему, которая должна быть решена с помощью традиционных средств и методов управления водными ресурсами? Адриан Гайд-Прайс указывает на то, что секьюритизация вопроса означает исключение его из регулярного политического обсуждения и “сигнал к необходимости его рассмотрения в срочном порядке и исключительными средствами”. ¹

Потребность в исследовании водных проблем в срочном порядке и исключительными средствами можно рассматривать с разных позиций, таких как уникальных особенностей воды как уязвимого, но крайне разнообразного и многогранного ресурса; воды в качестве одного из факторов политической, экономической, социальной стабильности; и воды в качестве обязательного фактора для развития.

Уникальные свойства воды как ресурса могли бы лечь в основу введения “приоритета через воду” в обсуждение безопасности. Вода имеет ‘уникальное сочетание физических и химических свойств’, которые делают ее ‘чрезвычайно разносторонним и многогранным ресурсом’, (Фолкенман, 1990г.). Несмотря на экономическое значение, вода также имеет социальную, экологическую и культурную ценность, что часто игнорируется.

Уникальная особенность воды могла бы лечь в основу ее глобальной взаимозависимости (пространственные границы); и комплексная зависимость экономики и общества от воды за пределами национальных границ (межсекторные рамки).

Пространственные границы. Водная безопасность, как представляется, имеет целый ряд различных аспектов на национальном, межгосударственном (бассейновом или региональном) и глобальном уровнях. Например, распределение дефицитных ресурсов в рамках сообщества, зависящего от деятельности, связанной с водой, может быть вопросом личной безопасности или вызвать социальную напряженность; загрязнение воды может быть источником опасности для общественного здоровья в самой стране, и в соседних странах. Глобальный масштаб водной безопасности является наиболее заметным в плане расширения торговли ‘виртуальной’ водой, приватизации воды и роли международных корпораций, а также последствий изменения климата.
Межсекторные рамки. Водная безопасность не может ограничиваться водным сектором, следует принимать во внимание другие сектора и экономику в целом, которые оказывают влияние и на которые оказывается влияние решениями, связанными с водой. Таким образом, ‘горизонтальный’ (или межсекторный) смысл водной безопасности предполагает, в частности, изучение энергетической безопасности, продовольственной безопасности, экологической безопасности и безопасности людей. Это межсекторное значение водной безопасности выходит за пределы национальных границ. Одним из наиболее сложных примеров является развитие гидроэнергетики с точки зрения трансграничных речных бассейнов. Из-за изменений климата и увеличения частоты экстремальных водных явлений, многолетнее регулирование становится практически единственным средством для управления наводнениями и засухой на уровне бассейна. Вместе с тем, строительство и эксплуатация плотин в верховьях без общебассейнового согласия создает условия для политической, экономической, социальной нестабильности в регионе и за его пределами. Такие нескоординированные действия усугубляют последствия изменения климата и ставят под угрозу окружающую среду и население нижнего течения, которые зависят от воды для производства продуктов питания. Более того, в настоящее время мы имеем такие ситуации, когда действия государств верхнего течения бассейна реки диктуют не только график подачи воды, его условия, но и цены, что ведет к многомиллионным потерям в нижнем течении (пример Сырдарьи в 2008 году).

Эта глобальная взаимозависимость и комплексность воды подает сигнал о необходимости охраны водных ресурсов и водных экосистем как уязвимых ресурсов, т.е. восприимчивых к внешним воздействиям, а также чувствительных к рискам при стихийных бедствиях, связанных с водой и конкуренции за воду.

Другим аргументом в пользу воды в качестве вопроса безопасности можно было бы воспринимать воду как обязательный фактор для развития. В этой связи мы еще раз сошлемся на доклад группы экспертов высокого уровня при ООН по угрозам, проблемам и изменениям “Более безопасный мир: наша общая ответственность” (ООН, 2004 г.), в котором акцентируется внимание на развитии в качестве неотъемлемой основы новой коллективной безопасности.

Описывая, как решить сложную задачу предотвращения, мы начнем с развития, поскольку оно является неотъемлемой основой для системы коллективной безопасности, которая уделяет серьезное внимание предупредительным мерам. Оно выполняет несколько функций. Оно помогает бороться с нищетой, инфекционными болезнями и экологической деградацией, которые убивают миллионы и угрожают безопасности людей. Это имеет жизненно важное значение при оказании помощи государствам в предотвращении или обращении вспять процесса ослабления государственного потенциала, который имеет решающее значение для встречи почти любого класса опасности. Также оно является частью долгосрочной стратегии по предотвращению гражданской войны и устранению условий, в которых процветает как терроризм, так и организованная преступность.

В следующем разделе обсуждаются ‘исключительный средства’, необходимые, для срочного и надлежащего рассмотрения вопросов водных ресурсов.

III. Реорганизация глобального управления водными ресурсами

A. Совершенствование управления водными ресурсами как ответ на угрозы

Этот сложный спектр взаимосвязанных вопросов и проблем, требует разработки адекватной системы реагирования в области совершенствования глобального управления водными ресурсами. Улучшение глобального управления водными ресурсами, как комплекс взаимодействующих и взаимозависимых мер, должен включать целый ряд различных мероприятий, в том числе индивидуальные обязательства по изменению нашей жизни в плане мышления и жизни, национальные меры, региональное сотрудничество и глобальные действия в ответ на водный кризис. Управление водными ресурсами должно служить комплексным механизмом для противостояния угрозам.

Управление водными ресурсами, как “спектр политических, социальных, экономических и административных систем, которые работают на местах для развития и управления водными ресурсами, а также обеспечение услуг в области водоснабжения на различных уровнях общества” (ГВП, 2002г.) должно основываться на интегрированном подходе и гарантировать, что, как внутренние, так и внешние угрозы сдерживаются (уменьшаются). Таким образом, система управления водными ресурсами, в частности, должна быть основана на сильной политической воле и включать в себя:

Прочную и осуществимую правовую основу, которая гарантирует четкую систему прав на водные ресурсы на разных уровнях, охрану экосистем; которая не только выражается на словах, но и хорошо регулируется и контролируется;
институциональные рамки, включающие участие стейкхолдеров, улучшение координации, а также общественный контроль, строгую взаимосвязь обязанностей и функций на различных уровнях водной иерархии;
финансовые ресурсы для обеспечения устойчивой работы в управлении, а также систему наказаний и стимулов для рационального использования водных ресурсов, ориентированную на пользователей;
надлежащие средства и методы управления, включающие информационную систему;
систему образования и этики в области водных ресурсов, которая будет готовить будущие поколения в духе уважительного отношения к воде.

Обзор ситуации с водой в мире показывает, что нынешнее глобальное управление водными ресурсами неудовлетворительно для адекватного решения водных проблем. Проблемы будущего глобального управления водными ресурсами могут быть обобщены следующим образом:

отсутствие политической воли на самом высоком уровне и отсутствие харизмы, необходимой для водного лидерства на различных уровнях и в различных областях;
отсутствие морали в глобальном управлении водными ресурсами (например, политические и экономические интересы перевешивают социальные, экологические и культурные ценности воды );
отсутствие правового и институционального потенциала;
отсутствие профессиональной компетентности для обеспечения мудрого управления водными ресурсами (например, отсутствие интеграции, знаний, науки и долгосрочного видения);
Отсутствие понимания комплексности и уязвимости водохозяйственной системы к внешним воздействиям, особенно к изменениям климата и, как результат — отсутствие долгосрочной концепции и планирования.
Отсутствие демократии, с точки зрения участия общественности, прозрачности и подотчетности.

Отдельные государства и их соответствующие органы власти до сих находятся на переднем крае борьбы с несоблюдением требований водной безопасности. Однако, комплексность водных ресурсов и проблемы в области безопасности, по-видимому, зависят от многих других негосударственных субъектов, таких, как межправительственные организации, неправительственные организации, гражданское общество, частные корпорации, эксперты и т.п. как внутри государств, так и за их пределами. Больший упор следует сделать на улучшении координации между различными уровнями водной иерархии, поскольку самые большие потери воды появляются на границе их юрисдикций.

Чаще всего водные проблемы рассматриваются с точки зрения решений на местном уровне или трансграничного сотрудничества между государствами в бассейне, а не в качестве угрозы миру и безопасности. Это справедливо во многих отношениях, однако, предубеждение, что все водные проблемы могут быть решены в рамках государств, является спорным.

Первая проблема заключается в том, что государства зачастую не могут (или не желают) решить вопрос уязвимости на национальном уровне, и поэтому требуют помощи со стороны государств с большими возможностями, в качестве партнеров, или международного сообщества для повышения их устойчивости к внешним воздействиям, институционального потенциала для ‘борьбы с потрясениями и изменениями’. Поэтому существует необходимость в расширении возможностей государств для эффективного сдерживания и противостояния угрозам, а также, чтобы справиться с изменениями.

Вторая проблема заключается в транснациональном влиянии глобализации, когда ни одно государство не может сделать себя неуязвимым к сегодняшним угрозам. Поэтому вопрос заключается не в уменьшении важности местных, национальных или трансграничных мер, а, скорее, в акценте на взаимозависимости в глобальном масштабе этих действий. Несмотря на то, что в некотором отношении региональные усилия при поддержке международных организаций кажутся более успешными, чем глобальные программы, также есть необходимость в глобальных мерах в ответ на кризис в области водных ресурсов.

B. Меры безопасности глобального управления водными ресурсами

Какие отличия, если таковые имеют место, внесет определение безопасности в глобальное управление водными ресурсами? Какого рода пользу и проблемы принесет ‘секьюритизация’ воды? Преимущества и недостатки ‘секьюритизации’ воды должны быть предметом более тщательного и всестороннего исследования. В этой записке, представленной на обсуждение, предлагаются лишь некоторые предварительные наблюдения.

Привлечение внимания к воде, как невоенной проблеме, но через уровень безопасности, может быть способом поднять статус воды в глобальной повестке дня, и обеспечить защиту (1) воды, как уязвимого самого по себе ресурса, и (2) уязвимых групп населения в отношении использования водных ресурсов и цепи управления на различных уровнях. Меры безопасности глобального управления водными ресурсами можно сосредоточить на крупномасштабных и высокого уровня действиях мирового сообщества, уделяя особое внимание чрезвычайным ситуациям и долгосрочным решениям.

Таким образом, требования безопасности могут привлечь новые силы и средства для глобального управления водными ресурсами, в том числе:

Подачу сигнала о необходимости принятия срочных мер. Это будет предупреждением мировому сообществу, что даже сейчас, когда еще нет глобальной нехватки воды, миллионы людей и экосистем лишены физического или экономического доступа к воде. Ситуация будет ухудшаться в результате роста населения, изменения климата, урбанизации, а также продолжения нерационального управления и пренебрежительного отношения к воде.
Акцент на превентивных мерах. Система безопасности относится всерьез к действиям превентивного характера (ООН, 2004 г.).
Долгосрочное видение. Система безопасности, по-видимому, будет ориентирована больше на долгосрочные решения. Основное внимание будет уделяться разработке сценариев, которые будут разъяснять, каким образом и где улучшение глобального управления водными ресурсами может повлиять на водные ресурсы и оказание услуг, и через это способствовать укреплению мира и безопасности.
Целостный подход и совместные ответные действия. “Каждая угроза международной безопасности сегодня увеличивает риск других угроз ... Нищета, инфекционные болезни, ухудшение состояния окружающей среды и войны усугубляют друг друга в смертельном цикле” (ООН, 2004 г.). Требования безопасности могли бы ‘гармонизировать’ подходы к копированию с нынешних угроз, таких как кризис водных ресурсов и изменения климата. Последствия изменения климата для безопасности, уже обсуждались Советом Безопасности в 2007 году.² Поэтому обсуждение изменения климата может стать важной отправной точкой для улучшения глобального управления водными ресурсами и вызвать еще большую динамику. Кроме того, глобальное управление водными ресурсами может извлечь пользу из совместных мер в ответ на угрозу, которые предлагает система коллективной безопасности.
Несмотря на преимущества, ‘секьюритизация’ воды может также преподнести целый ряд задач и проблем, таких как:
Обеспокоенность государственным суверенитетом. Когда проводятся границы между теми проблемами, которые относятся к национальной политике, и теми угрозами, которые требуют особого внимания с точки зрения международной политики в области безопасности.
Отсутствие потенциала существующей системы безопасности. Существует целый ряд доказательств, чтобы сомневаться в эффективности глобальной системы безопасности даже для решения традиционных угроз, не говоря уже о новых экономических и социальных угрозах.
Отсутствие экспертной оценки существующей системы безопасности. Институты по безопасности, возможно, не имеют профессиональной компетентности в решении проблем в области водных ресурсов.
Проблемы участия общественности и прозрачности в управлении водными ресурсами. В целом, вопросы безопасности являются предметом особого интереса и конфиденциальности, и доступ к информации и участие общественности в вопросах по водным ресурсам может быть ограничено ‘по соображениям безопасности’.

IV. Заключение: первые шаги для улучшения глобального управления водными ресурсами и противостояния угрозам

Как было отмечено выше, широкий спектр традиционных и нетрадиционных мер - и все зоны ответственности, обязательств, стратегий и институтов, которые сопутствуют этому на различных уровнях, необходимы, если глобальное управление водными ресурсами заключается в том, чтобы быть эффективным, действенным и справедливым. В данной записке предложены следующие первоначальные шаги для повышения статуса воды и противостояния угрозам:

Начать, располагая всей необходимой информацией, оценку глобальных требований безопасности в области водных ресурсов, которая должна быть веским доводом для доказательства реальности угроз, связанных с водой, для мира и безопасности. Знания и опыт имеют важнейшее значение для успеха в управлении. Без научных данных и количественной оценки ‘глобальной связанности воды’, политика и принятие решений будут по-прежнему приводить доводы, что решения в области водных ресурсов являются только локальным или национальным делом, исключающим любой потенциальный прогресс по глобальному управлению водными ресурсами. Потенциальные области для исследований включают: ЦРТ, адаптацию к изменению климата, глобальную экономику (виртуальную воду, зоны охвата водными ресурсами), производство продуктов питания и безопасность.
Организовать совместную Группу экспертов из ВВС и ООН по определению требований водной безопасности стран/регионов с различными политическими, экономическими и социальными условиями и определить местные и региональные угрозы и ответные меры.
Содействовать всемирной кампании “Вода нуждается в Вашей помощи”.
Поднять вопрос по поводу повышения эффективности международного водного права. Уроки Конвенции ООН 1997 года о водотоках, ее актуальность и недостатки в управлении совместно используемыми водотоками должны быть тщательно изучены. Последние попытки ВВФ содействовать вступлению в силу в Конвенции ООН 1997 года о водотоках требуют большего внимания.
Рассмотреть необходимость разработки ‘всемирного водного Устава’ в форме кодекса поведения, который включает общие принципы и возможные региональные задачи в области водных ресурсов, чтобы повысить интерес к ‘глобальному чрезвычайному водному положению’ и стимулировать страны.
Изучить роль различных институтов и дисциплин при противостоянии угрозам и содействии безопасности водных ресурсов. К потенциальным областям для исследований относятся: укрепление механизмов Организации Объединенных Наций, в том числе роли Совета Безопасности, а также улучшение координации между различными агентствами.
Заложить основу для обращения ВВС по поводу угроз в области водной безопасности в Генеральную Ассамблею ООН и/или Совет Безопасности.

--------

¹ Гайд-Прайс 2001 г., 38, цитируется С. Элизабет Санкт Жан, «Изменение характера “международной безопасности”: необходимость в интегрированном определении», магистерский журнал по международным вопросам, обзор Паттерсон, том. 8, 2007 г.

² 5663-я встреча Совета Безопасности. 17 апреля 2007 года. Совет Безопасности впервые в истории проводит прения о воздействии изменения климата. Председатель Совета Безопасности Маргарет Беккет, министр иностранных дел Великобритании, сказала, что изменение климата является проблемой безопасности, и это не только вопрос национальной безопасности в узком смысле – речь идет о “нашей коллективной безопасности в неустойчивом и все более взаимозависимом мире”.

Послания